“三统一”全面落实空间治理

　　国土资源部土地整治中心郧文聚

　　党的十九大报告指出：“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”

　　这是一个重大决策，表明我国即将整合分散在各部门的自然资源和生态环境管理职责，按照山水林田湖草系统治理的要求，以“三统一”为核心职责，组建统一机构实现统一管理和监管。

　　设立统一机构，将进一步加强空间治理的组织保障。我国国土空间长期以资源门类为依据，由国土、农业、林业、水利、住建、环保等部门进行专业化、分部门管理，分散化的管理体制导致管理权责不清晰、治理政策不统一、空间规划相互叠加甚至矛盾冲突等问题，已经严重阻碍了资源的有效利用和生态系统的整体保护。对此，必须通过深化体制机构改革，破除传统体制机制障碍，厘清各相关部门以及中央与地方的管理职责，由一个部门对各类资源实行全国集中的分级分类管理，完善形成综合管理和专业管理相结合、部门协调衔接的空间治理格局。

　　抓住“三统一”，就牵住了空间治理的“牛鼻子”。“三统一”是实现自然资源资产统一管理的关键环节，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”是基本前提，就是要明晰产权归属，形成权责明确、监管有效的制度体系；“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”是基本任务，重点解决资源使用浪费、空间开发无序、生态环境破坏等问题，整合形成以用途管制为主要手段、以空间治理为主要内容、以改善环境质量为导向的管理体系；“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”是基本手段，针对监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题，形成监管综合防治、执法严明的环境治理体系。

　　全面落实空间治理，创建新时代中国特色社会主义的国家治理新体制，既需要组织创新、制度创新，也需要科技创新。党中央关于“十三五”规划的建议中指出，“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。”可以判断，市县级单元的主体功能定位、多规合一空间规划、用途管制、自然资源资产负债表编制、离任审计、差异化绩效考核等都将成为构建良好空间治理体系的重要手段。要实现覆盖全面、科学规范、管理严格的统一监管，都需要权威的数据支撑、科学的评估方法、合理的考核手段，需要不断创新科学理论和提高科技支撑能力水平，这是建立更加专业、更加有力、更加综合的监管体系的必然选择。

　　租购并举

　　要求改革供地模式

　　中国人民大学经济学院刘守英

　　党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”建立租购并举的住房制度，对今后住房租赁市场建设影响深远。

　　农民工进城，是中国城市化绕不过去的问题。从租房入手，可以让进城的农民工落下脚来。他们对城市的作用，特别是环卫、市政工程等服务业不可或缺，城市的发展也需要一定的流动人口来支撑。城市要留人，土地在政府手里，如果不对住房市场进行分类施策，就容易导致产业和人口流出。从这个层面来讲，政府主要的手段就是改变供地模式，分类解决不同人群的住房问题。由于涉及增加土地供应，集体建设用地入市会给土地改革开辟一个新空间。

　　今年8月，国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，正式允许城中村、城边村集体建设用地建租赁住房。在集体建设用地上建设租赁住房的目的很明确，主要是为了满足新市民过渡性的居住需求，是为了落实新型城镇化，让新增进城的1亿人能体面地在城市落脚。从国家层面上，允许试点地区集体建设用地入市，旨在增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建租购并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制。

　　商品房、保障房、租赁房三大块，最终住房租售市场要达到一个平衡，即市场的归市场，政府的归政府，这是中国城市化的路径。从解决住房问题入手解决人的问题，解决人的问题就要解决土地的问题，这就需要深化土地改革。

　　租赁住房试点政策允许试点地区的城中村、城边村集体建设用地建租赁住房，农民集体就可以堂堂正正地在规划和用途约束下自行开发运营或者通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。但是集体建设用地建设租赁房入市，会碰到一个重要问题：集体的建设用地进入市场以后，这些区片的基础设施投资由谁来投，这些钱从哪儿来？这些土地能不能抵押，能不能融资？从政府的角度而言，既然村集体建了租赁房，获得了租金，为什么还要政府承担城市基础设施建设？这些问题目前都尚未明确。另外，建议集体建设用地建租赁住房对投资主体开放，否则若其他投资主体和外来资金进不来，仅凭农民一己之力远远不行。

　　中国未来的住房市场，投资投机跟居住需求也就是“住”和“炒”必须要分开。一方面，住房的资产泡沫要下来，强调居住属性。另一方面，土地市场要分为纯市场的招拍挂供应，和集体土地所有权不变的租赁供应。

　　城中村、城边村的集体土地基本上都是良好地段，土地的经济价值在显化，已经建设的存量和即将产生的增量可以解决部分居住的问题。集体建设用地建设租赁住房，从有需求的13个城市试点先把存量做起来，小步快走探路。

　　加快释放扶贫政策新效能

　　国土资源部扶贫办李东法

　　党的十九大报告提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

　　党的十九大报告多次阐述脱贫攻坚的重大意义，就“坚决打赢脱贫攻坚战”作出新的部署。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。

　　国土资源部门在多年来的定点扶贫、片区扶贫和行业扶贫实践中，由点到面、由浅入深、梯次延伸，逐步构建了涵盖扶贫用地保障政策、增减挂钩扶贫政策、产业扶贫用地政策、土地整治扶贫政策、地质扶贫政策、地灾防治扶贫政策、地质环境扶贫政策等全方位、多领域的政策体系,总结形成了精准扶贫、精准施策的“订单式”政策供给模式,探索完善了部、省、市、县四级联动的政策落实机制。

　　中国特色社会主义进入新时代，决胜全面建成小康社会，脱贫攻坚任务艰巨。国土资源扶贫工作要深入学习领会党的十九大精神，更加用心、用情、用力助力脱贫攻坚。

　　一方面，要进一步深化拓展国土资源扶贫政策新举措。要贯彻落实党的十九大报告关于“重点攻克深度贫困地区脱贫任务”的决策部署，按照中办、国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，在已有政策基础上进一步深化拓展、进一步加大力度，研究出台支持深度贫困地区的新政策新举措。如尽快出台允许深度贫困地区增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转的政策，通过制度设计，大幅度提升深度贫困地区土地资本价值，同时为实施东西部扶贫协作提供新的有效途径。

　　另一方面，要加快释放国土资源扶贫政策新效能。坚持国土资源改革创新与脱贫攻坚相结合，加强对贫困地区土地管理制度改革试点工作的指导，通过释放国土资源改革红利，为贫困地区脱贫攻坚注入新动能。同时，加强对国土资源扶贫政策落实情况的跟踪研判，因地制宜，分类指导，突出重点，精准施策，用绣花功夫抓政策落实，使各项政策在更多贫困地区落地生根、开花结果，并沿着精准扶贫的管道精准滴灌到贫困群众身上，让贫困群众有更多获得感。在此基础上，加强人才扶持力度，注重扶贫同扶志、扶智相结合，通过干部挂职、人才培训等举措，着力提升贫困地区国土资源部门干部队伍能力，为推进脱贫攻坚提供更加有力的智力支持。

　　此外，还要着力完善国土资源扶贫工作新机制。坚持大扶贫格局，土地、矿管、地质等各类业务综合施策，政策、项目、资金、技术、人才等配套发力，部、省、市、县四级协调联动，举全系统之力、动员行业各类资源助力脱贫攻坚。对此，要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，部层面要加强扶贫政策顶层设计和统筹指导；省厅要发挥承上启下关键作用，对省域范围内国土资源扶贫政策落实情况负总责；市县国土部门要发挥好主体作用，结合各地实际抓好政策落实和国土资源扶贫项目的组织实施。同时，要注重总结提炼，要加强宣传引导，将行之有效的扶贫政策尽快推广到更多的贫困地区，使各级国土资源部门为决胜脱贫攻坚发挥更大作用、作出更大贡献。

　　三权分置

　　护航“三农”发展

　　国土资源部不动产登记中心佟绍伟

　　党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”

　　土地问题是“三农”问题的重中之重，坚持农村土地集体所有，维护农户的土地承包权，放活土地经营权，这是党中央科学判断新时代“三农”形势而作出的一项重大决策。

　　保证我们国家的社会主义性质，最重要的是坚持生产资料公有制，而土地公有制在生产资料公有制中居于最基础最核心的地位，其中农村土地集体所有制又在土地公有制中占据重要的地位。从这个角度可以看出，“三权分置”当中，坚持农村土地集体所有的重大意义所在。改革开放以来，依靠集体土地所有制的优越性，保障了我国工业化城市化的近两亿亩建设用地，满足了发展对土地的巨大需求；由此产生的土地出让金，为城市基础设施建设提供了雄厚的物质保障；严守18亿亩耕地红线，保证了国家的粮食安全和生态安全；蓬勃发展的房地产业，实现了住有所居的梦想。

　　在此基础上，维持农户的土地承包权，才能维护广大农户的根本利益，为新时代中国特色社会主义建设营造稳定和谐的社会环境。我国的改革开放之所以取得举世瞩目的成就，其根本原因之一就是在农村实行的土地承包制，家家户户拥有承包地。在坚持土地集体所有的前提下，依法赋予农户土地承包权，对于维护农民利益、保障新时代中国特色社会主义的稳定发展意义重大。党中央决定，第二轮土地承包到期后再延长30年，无疑让几亿农民又吃了一颗“定心丸”。

　　与此同时，放开土地经营权，推进农业适度规模经营，才能更好地推进农业现代化。土地承包经营曾经极大地调动了广大农民积极性，但随着我国工业化城市化的飞速发展，越来越多的农民离开土地而进入城市，农村经常出现耕地粗放经营甚至摞荒现象。因此，鼓励土地流转、推动土地适度规模经营的时机已经成熟。如何既能避免没有进城的农民不失去土地，又能让不务农或不以务农为主的农民自愿流转土地的经营权，以推动土地适度规模经营，就需要在坚持土地所有、农户保有土地承包权的基础上，放开土地经营权。为此，建议尽快研究土地承包权和土地经营权的内涵，并尽快将土地承包权和土地经营权纳入不动产统一登记，切实保护好土地承包权人和土地经营权人的合法权益，为新时代“三农”发展保驾护航。

　　绿色发展

　　引领矿产资源开发

　　国土资源部矿产资源储量评审中心刘建芬

　　党的十九大报告提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。推动绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进资源全面节约和循环利用。”

　　矿产资源的开发利用在国民经济发展中扮演着重要角色，但也带来了一定区域范围内的环境扰动问题。我国社会的主要矛盾发生了深刻变化，加快生态文明体制改革，加大生态系统保护力度，要建立市场化、多元化生态补偿机制。笔者认为，矿产资源的开发利用不仅需要重点解决矿产资源生态补偿问题，而且要融入绿色低碳循环发展的经济体系，需要改革生态环境监管体制。

　　矿产资源生态补偿是矿业权人为保障矿产资源的国家所有权权益损失而对矿产资源自身价值、生态价值损耗的补偿以及因矿产资源交易价格的不合理而导致的矿业投资成本的增加所做的补偿。目前，我国已基本搭建起解决生态补偿的矿产资源开发利用的制度框架。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要发展绿色矿业，加快推进绿色矿山建设，健全生态保护补偿机制。由此可见，建立矿产资源生态补偿法律制度，对矿区生态环境进行合理修复和及时治理，己经成为我国当前贯彻生态文明建设，实现两个一百年奋斗目标的一项重要任务。

　　矿产资源的开发利用要以绿色发展理念为指导，立足于当前科技水平和经济社会发展实际，在资源环境承载力允许范围内，通过改变企业、产业及政府等主体的行为，实现企业绿色运营、产业绿色重构和政府绿色管理，形成社会和谐美好、经济健康发展、技术创新进步、资源节约利用、生态环境友好的新型可持续发展模式。与此同时，有必要在坚持系统性原则、生态优先原则及将清洁生产与废弃物的综合利用融为一体的原则指导下，对矿产资源需求、供给结构以及再生资源的利用潜力（社会存量和城市矿产）进行分析论证，结合矿产资源赋存区域实际，从社会、经济、技术、资源、环境等五大因素以及企业、产业、政府等三大主体的各个层面对矿产资源开发利用进行效用评估，力求矿产资源开发利用实现“帕累托最优”，促进“矿产资源—产品—再生资源”的多次循环利用。

　　矿产资源是国有自然资源的重要组成部分，矿产资源开发利用走绿色发展之路，当务之急是以设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构为契机，加强监管力度，形成自然资源资产管理和自然生态监管的法律制度和标准的统一，提高行政机关和执法部门的工作效率。同时，加快完善矿产资源开发利用的约束性和保障性制度，强化鼓励性和矿产品回收再利用制度，构建循环型矿产资源开发利用的法律制度。