审计署报告透露，2008-2013年，全国29个省区市土地出让收入少征3664.23亿元；审计发现违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地38.77万公顷。

　　当前，城镇化改革已成为带动中国经济前行的重要引擎，其间必然涉及土地流转等制度突围，包括土地征收、出让、收入反哺等工作牵动着广大农民敏感的神经，也关乎到改革进程与绩效。作为农业大国，长期历史积淀让农民对土地具有天然的、根深蒂固的依附心理，并视其为生存保障的最后一道防线。虽然土地流转的最终结果会让农民受益良多，但在改革过程中会因涉及利益分配公平性而必须谨慎为之。长期以来，农村土地被划归在“集体”的抽象概念中，土地主体虚置往往成为土地流转中责权不清、处置无度和权力寻租滋生的主因，而此次审计报告所反映的地方土地违规征收、土地收入少征等现象正是其中具有代表性的问题，理应受到正视。

　　事实上，卖地收入已成为近年来支持地方财政的重要源泉，而且大都游离于预算体系之外，成为地方政府随意掌控的“自留地”。一些地方为了短视利益诉求，在招商过程中往往会以土地出让收入部分返还、费率减免或缓征等优惠为砝码吸引投资，进而达到任期内经济指标向好的目标。而为了在短期内快速繁荣经济，地方部门也可能对部分开发商违规调整容积率、私自将工业用地更改为商业用地等行为疏于监管，甚至还有官商间利益输送的腐败现象滋生，由此成为巨额土地出让金“跑冒滴漏”的重要流失点。

　　应当指出的是，地方政府以这种财政让利之举表面上是为了活跃本地区经济，实际上却蚕食了民众的切身利益，对于足额补偿征地拆迁费用、后续公共设施建设与投入等都有所影响，而且还会进一步助长开发商违规囤地、坐等升值的冲动，降低了土地流转后的实际利用率。更为值得一提的是，部分地方急功近利，“未征先用”等违规现象屡禁不止，大批失地农民的知情权、生存权受到严重侵蚀，难免引发这些地方的民意反弹，并成为土地流转改革正常推进的羁绊因素。

　　其实，土地征收与出让中这些弊病的产生与外部约束弱化、违规成本偏低关系密切，以至于一些地方部门法律意识淡漠、各种“潜规则”在土地拍卖中盛行。对此，国家土地总督察办公室近期下发通知，要求各派驻地方土地督察机构加强对土地流转“非农化”等重点问题的监督检查，督促地方政府抓好整改查处工作。但需要指出的是，除了收紧日常监察举措之外，消弭这些痼疾的根本之策还在于制度化、常态化监管，以全面保障被征地农民利益、确保地方经济良性发展。诸如，应从法律层面明确将土地出让收入全部纳入到公共财政预算体系之中，由地方人大履行监督职责，改观地方政府随意制定招商政策、支配土地出让金的局面；落实对征地工作不规范、补偿不到位地方领导的责任追查工作，明确降薪、降级等问责机制，并要求主管人员承担连带责任；对参与土地拍卖的开发商，一旦发现有涉及违规变更土地用途及容积率等行为的，应及时要求其按时补足出让金，并支付相应罚金。

　　此外，在农村土地流转过程中会涉及到确权、估值等一系列技术性问题，有关部门需建立规范的交易平台、引进专业第三方机构，以促进农村流转土地信息公开化。通过市场之手代替行政力量主导交易，不仅有利于行政部门集中精力做好“裁判员”工作，而且可以有效规避“灰色”交易问题的出现。

　　此次审计报告对封堵土地出让收入“黑洞”、规范土地征收再度提出了警示，有关部门当尽早织就一张缜密的监控网络。只有这些基础环节的工作得到夯实、农民利益受到全面呵护，城镇化改革才可能得到顺利推进。(作者系经济学博士)