土地作为重要的生产要素，需要在农业、工业甚至服务业中进行优化配置，以确保土地利用的高效率，产出的高效益。为深入贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》精神，进一步加强我县农村土地管理，建立健全完善的农村土地流转制度，实现土地资源的节约集约利用。联系工作实际对我县土地流转情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

    一、我县农村集体土地管理基础工作开展情况

   （一）农村集体土地管理现状

    我国农村土地实行的是劳动群众集体所有制，土地属本集体经济组织全体成员共有。加强农村集体所有土地管理，切实保障农民集体权益，对于加强农村工作，加快农业发展，促进农民增收和加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展具有十分重大的意义。农村集体土地确权、登记、发证工作是农村土地管理工作的基础。农村集体土地所有权（农村集体土地所有权是指以行政村或村民组为单位的集体所有权）和使用权发证涉及面广，政策性强，技术要求高，再加上一些历史原因，致使我县农村集体土地确权发证未全部完成。当前，全县所有行政村农村集体土地所有权登记已经结束，发证率90%，但集体土地使用权登记发证严重不足，截止目前发证率不足30%。

   （二）当前农村土地管理中存在的问题

    一是农村集体土地所有权不明晰。当前我县农村行政管理是以村为基层单位，土地现状调查汇总的地类、权属都是以行政村为权属单位，实际工作中还是沿袭详查成果以行政村为权属单位进行管理，但在当前农村经济活动中有许多行为却是以村民组为单位进行的，如村民组内土地分配、出租等行为很多都是与村民组签订协议，这就给我们集体所有权属管理带来了很多问题，导致发证进展缓慢、权属争议经常发生。二是农村集体土地使用权发证积极性不高。由于新《土地管理法》出台和农民减负后，农村集体土地所有权发证的程序更加规范，但是由于发证不收费用，导致乡镇、村工作积极性差，如果不是因司法、权属纠纷等原因，很少有主动要求登记发证的。三是第二次土地调查与农村集体土地确权发证尚需衔接。由于目前正在开展的第二次土地调查是采用最新的技术方法和行业标准规范，这就需要今后的农村集体土地确权发证也要按这些规范去操作。如何衔接两者之间的工作关系，是摆在农村地籍管理工作面前的一大课题。

   （三）加强农村土地管理工作建议

    一是加强领导，提高认识，强化宣传。农村集体土地确权发证是一项社会工程，要解决好用地和发展经济的矛盾，各级领导必须提高认识，亲自过问，制定切实可行的管理措施。切实做到宣传在前，使广大人民群众知法懂法，自觉遵守土地管理各项法律法规，使农村土地权属管理法制化，规范化，做到每宗地权属明晰，都有土地户籍。二是紧密围绕党的十七届三中全会关于农村工作的大政方针，制定符合农村实际的政策，保证农村集体土地登记发证完全到位。以便县级土地管理部门有法可依，扭转目前农村集体土地权属混乱，登记发证进度缓慢或不重视的情况发生。

    二、当前我县农村集体土地流转基本情况

    我县属平原地区，是典型以种植业为主的农业大县，是国土资源部确定的全国基本农田保护区建设示范县，全县土地总面积832平方公里，耕地面积45019.89公顷，总人口65万，人均耕地仅为1.04亩。由于人多地少，农业规模化生产很难形成，也正因为这样，为下一步土地流转奠定了一定的基础，但目前还处于集体农用地流转的初始阶段。随着国家对农业投入的加大和粮食直补政策的出台，农民对种粮积极性有所提高，近几年，农村自发出现了转包、转让、出租、入股、互换等形式，促进了农村土地有序流转。特别是近年来我县大力推广农村专业合作社模式，在合作社的组织下，农用地流转范围的规模正在逐步扩大。

   （一）我县农村土地流转的特点

    一是从流转范围来看，具有普遍性。流转活动不是局限于某几个村，而是在全县广大农村普遍存在，具有广泛性和普遍性。二是从流转活动的参与过程看，具有自发性。整个土地流转活动基本上都是出租人和承租人自发进行的，农村土地流转基本处于自发状态。三是从流转方式看，具有随意性。土地出租户与承租户关系的建立主要方式是口头约定，在参与土地流转的农户中，有90%以上的农户没有签订任何形式的合同。四是从流转时间看，具有短期性。五是从租金的支付形式来看，主要是以实物支付或等价于实物形式进行支付。六是从出租人与承租人之间的关系来看，以亲戚关系和同村村民关系为主。七是租金支付差距不大，多数为每亩年租金400-1000元以内。

   （二）我县农村土地流转过程中存在的问题

    一是土地承包经营权的管理体制、机构不健全；二是没有建立农村集体农用地流转市场。农用地流转管理不完善，缺乏信息平台，没有固定操作模式，土地流转大都是农民自发形成，以致程序不规范，管理不到位，土地纠纷多，制约了承包经营权流转的速度和规模。

   （三）农村土地流转的作用

    一是可以增加有效耕地面积，有利于土地资源优化配置，得到更大的经济效益、社会效益和生态效益。二是集中规模生产经营，降低农业生产成本。三是加快农村剩余劳动力转移，让部分失地农民放心、安心，专心从事第二、三产业，提高农民收入。四是有效遏制土地撂荒现象的发生。五是有利于农业产业结构的调整。 {Npage}

    三、农村集体土地流转的意见和建议

    关于加强我县农村集体土地流转，有以下几点建议和想法：

    （一）明确农村土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。

    坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。

   （二）明确土地承包经营权流转与发展现代农业的关系

    土地承包经营权流转是发展规模经营的一个途径，但绝不是唯一途径。在我国人多地少、农村人口占多数的基本国情下，将农户组织起来，发展多种形式的联合与合作，特别是发展专业合作，提高组织化程度，更为现实。发展规模经营是一个长期的过程，不能一讲规模经营就只讲土地集中经营，更不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，违背农民意愿强行推动土地承包经营权流转。

   （三）土地承包经营权流转中政府与市场的关系

    土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置。农民是流转主体，土地是否流转和以什么方式流转，都应尊重农民的意愿，由农民自己做主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。政府是公共服务的提供者，也是市场的监管者。正确的做法应当是因势利导，充分发挥市场机制的基础作用，顺应农业和农村经济发展的要求，引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。

   （四）明确土地承包经营权流转中国家、承包者和经营者的利益关系

    正确处理三者的利益关系，统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益、经营者收益,在确保土地承包经营权流转不改变集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，促进土地资源的合理有效利用，提高土地产出率和劳动生产率，发展现代农业。

   （五）建立符合我县实际情况的农村集体土地流转制度

    参照国有土地出让、转让的相关法律、法规、政策，及早出台适应新形势下集体土地流转实施细则，以满足当前流转的需求，有利于提高集体建设用地的利用率和产出效率，有利于维护集体土地所有者、使用者的合法权益。建议从以下几方面考虑：①集体土地流转实际是土地使用权转移，集体土地所有权性质不能改变；②流转前必须是有合法手续的集体土地，必须经村组集体组织同意，坚持依法自愿有偿的原则；③集体土地流转要实行有偿和有限期使用制度；④明确集体土地流转主管部门，确认农业部门为集体土地（主要是承包经营权）流转的管理部门，完善土地流转的服务体系。以乡镇为主，成立农村集体农用地流转服务中心，依照《农村土地承包法》等法律、法规，负责农用地流转的政策研究，业务指导，纠纷仲裁等工作；⑤建立有形土地流转市场。在集体土地流转有形市场的指导下，为供求双方提供便捷的信息和中介服务，确保土地流转的渠道畅通，规范管理。比照国有土地出让，根据实际情况采取协议、招标、拍卖、挂牌方式公开流转；制定规范的流转合同文本，流转时签订流转合同；⑥坚持“产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范”四项原则，充分尊重农民意愿的前提下，稳步推进集体土地流转。建议创建统一的土地市场和运行规则，明确集体土地收益分配关系，构建新型集体土地流转体系，促进我县农村集体土地流转的科学化和规范化管理。⑦允许集体土地使用权再次流转。 （武陟县国土资源局 吴焕发）