主持人（马洪涛）：下午好！感谢各位嘉宾在下午准时回到这里，继续我们的论坛。从商务已经讨论过珠三角一体化的历史机会、定位以及未来发展的走势，以及有何不足，如何把握机会进行讨论。下午讨论会更加具体，会具体到珠三角一体化土地利用、规划布局、城市群中的个性化定位问题，希望大家能够思考，在嘉宾演讲结束之后提出问题，进行沟通。
    今天上午樊主任在研究整个珠三角用地之后，提出了很尖锐的问题，珠三角经济发展在全球还算不上很好，但是用地的水平已经超过很多发达国家，大多数发达国家土地开发规模在20%左右，珠三角已经超过30%，给未来的空间很大的限制。我也看到一个数字，未来几年内按照现在的用地效率和水平，未来三年之内，珠三角每年有20多万亩用地缺口，这20多万亩地从那里来，如果没有这20多万亩地，发展从哪里来。
    接下来请上一个嘉宾，对这个问题非常有研究，而且我相信他能够给出一个答案，如何用地才能满足未来发展的要求。掌声请出国土资源部中国土地勘测设计院副总工程师邹晓云先生，掌声有请邹教授。   
    邹晓云：感谢主持人，大家下午好！
    广东尤其是珠三角这一带我是来得比较多的，也有很多的朋友，熟人也很多。对这一带的情况不能说非常了解，但是也比较了解。我个人对广东的氛围、社会发展进程是比较认可或者看好、欣赏的。在广东地区跟国内其它地区比较起来，政府和市场从界限划分方面来说，还是有比较好的发展方向。这是珠三角地区扩大发展的大环境所在。
    国家和广东省联合起来对珠三角发展做出了纲要性的规划，对珠三角的发展和提升是非常有好处的，作用非常大的。
    珠三角人均一体化建设过程或者转变，个人认为是从工业化为主的形态或者状态，转向以城市化发展为主导的过程，对于城市化的理解，个人稍稍有比较特殊的意见，我是不太赞成城市化，就是农村人到城市来并不是一个简单的过程，我认为城市化应该是城市和农村联为一体，农村人也能跟城市人一样的生活、工作和享受社会发展、经济发展带来的福利和好处，这样才是城市化发展的过程，不是说把农村的土地放弃掉到城市来生活，这才就叫城市化，这是比较狭义的概念。
    珠三角人居一体化过程，我的展望是前面所说的，整个珠三角地区都要城市化，共享资源、共享福利的过程。在这个过程当中，福利、生活、生产都是离不开土地，我在这里强调，土地是人居一体化过程中最重要的资源。如何去理解呢？搞土地经济或者土地政策方面研究都比较清楚，土地是比较讲究区位的，在城市内部来说，一块地是相对城市地位来说的，如果把珠三角放在整个中国或者大中华区，区位条件是非常独特的。与长三角、环渤海地区相比较，有它更加特殊的特点。
    上午几位专家都讲到，对三个经济发展区也进行了比较。我个人认为珠三角发展，如果放在改革开放以前或者更早，政策或者体制环境放开的话，和世界上比较大的都市圈的发展应该是具有可比性的。
    珠三角确实是比较特殊的地区，国家在政策层面也是非常支持。我们看到珠三角给国家财政收入或是GDP的贡献，经常也说到广东人比较务实，只干不说；经常说长三角的人又干又说。这些话不一定特别恰当，但是北京或者环渤海地区感觉是说得多一些、干得少一些。这是比较实在的话，也是一个调侃的话，但它是实实在在的。
    国家在长三角地区宏观规划上，看到今天上午讲到最早国土资源规划是在广东省进行的，现在国土资源规划已经在全国进行论证，正在做全中国的规划，当然还有区域的规划。
    邹晓云：看看土地所承载的区域优势，在未来人居一体化当中的重要性。第二个重要性就是土地所带来的自然禀赋。珠三角是环境和自然资源比较好的地方，大家都比较清楚。资源环境非常好的地方，从经济上最大的特点就是土地使用的范围，说具体一点就是用地的范围是相当广泛的。一块地可以做农地也可以做建设用地或者是生产用地都可以，在其他地方是不太可能的，尤其在西部或者西北部地区。广东人爱旅游，很多人去过西北部，前段时间我也去过兰州，兰州的周边基本上什么都不长的，他们现在就讲能否把山推掉来做建设，这是唯一的选择。生态已经是不太可能的，种地也是不太可能了，所以他们认为把这些山推掉，来做建设用地。所以，土地的可选择性非常小，这也就对当地发展有非常大的制约和限制作用。
    现有土地已经沉淀了很多经济上的东西，比如说基础设施、生产基地、生活环境，这些都是跟土地连为一体的。在人居一体化的过程中，是要起非常大的作用的。人居一体化过程中，土地是重要的资源。
    邹晓云：在人居一体化过程当中，土地的利用价值得到更充分的体现。从经济上经济上的阐述也可以从社会意义上去阐述，相对人居一体化来说，土地的利用价值应该是综合的。实际上能够为当地居民提供社会经济发展和环境需要的综合价值。每个人都关心自己的房子值多少钱，家里的农地值多少钱。对于一个区域来说，宏观层面或者政府需要决策层面来看，价值应该是综合衡量去考虑的内涵。
    首先看一看要素价值的特点。珠三角是全国经济龙头，这个毫无疑问，每年要从全国各地吸收3000多万的外来人员，包括务工人员，也包括层次比较高的人员。大量的人员能够从全国各地到珠三角来，本身也体现了这块土地的吸引力。年龄比较大一点的人都知道，珠三角三四年开始发展起来的时候，土地是撬动经济发展的一块“金砖”。当时就是因为有比较低廉的土地，吸引了外来的资金以及务工人员，最后成为了以加工为主的生产基地。在这里面，土地成为非常重要的要素，在将来的发展过程中，土地要素的作用依然是存在的，而且是必须要得以重视的。无论是发展工业、农业甚至发展房地产，都离不开土地。土地价格的高低，对发展都有一定的调节作用。
    邹晓云：第二，土地作为资本，是提升土地价值中发挥重要的因素。看看这边现在的土地价格，跟二、三十年前完全是不可同日而语了。土地的价格升起来以后，又撬动了金融行业。很多的资金都是来源于土地或者土地融资产生的。在很多地方看到城市的发展，他们跟我讲，说现在的城市建设或者发展的基础设施建设，80%的资金都是来自于土地，这个土地是推动方式的，在经济发展过程当中起的作用是非常大的。
    第三，土地是生活的重要因素。人居一体化最重要的一点是落脚到居住、生活上面。虽然很多人没有住得很宽、很大、很好的房子，但是大多数人都是有了房子。在计划经济时代是比较困难的，都是靠单位来分房。通过土地要素解放之后，给生活带来了很大的帮助。{Npage}

 珠三角在整个发展过程中，是经历了自由发展的时代，现在还是比较自由的发展状态。现在我们要追求新的发展或者追求珠三角一体化的时代，自由式的发展可能会受到一定的挑战，或者要选择更优化的途径来使用土地和提高土地利用价值。
    以下几个方面是值得大家思考的。
    一、要整合土地资源。什么叫整合？我作为外来人来讲，对珠三角的印象，一个是广州，一个是深圳，一个是珠海，上午专家已经论证过这个问题了。从外来人来看，对珠三角的印象，这三个城市是非常特殊的，说到珠三角更主要是想起这三个城市，这三个城市是什么关系？跟其它城市是什么关系？我们就没有非常全面的概念。可能在本地的人比较清楚他们之间的关系。
    整合需要达到什么境界呢？要重新建立一个系统，土地利用不是一个单纯的、简单的组合，是需要考虑到一个系统。这个系统要有框架、中心，还需要有储存和释放能力的地方，还需要有统一的进口或者出口，这是系统的概念。从土地利用的角度来看，珠三角目前的状况还没达到这种状态，整合是非常重要的课题。
    邹晓云：珠三角严格来说是非常严密的自然的土地系统，作为土地的系统应该是和自然系统相匹配的，如果不能相匹配的话，我们的利用可能就会和自然造成不同的破坏。我个人认为要尊重目前已有的土地利用方式。前面讲的虽然说珠三角的土地利用和发展是比较自由的方式，但是我个人认为还是要尊重这种利用方式。因为这种利用方式是经过多年来的摸索和探索出来的，反映出习惯和文化。
    我去过厦门，当时带了两个外地专家，在考察项目的时候，他们发现厦门流域的水基本上已经被破坏了，旁边都是商品房或者工厂的房屋，在厦门城区居民的房子全部都拆掉了，盖的都是高层商品房。我感觉昔日的厦门是充满悠闲情调的风貌已经不存在了，现在盖了很多高架桥，立交桥也非常多，已经完全改变了以前的状况。他们给我们一个提醒，土地的利用一定要尊重过去的利用方式，给我们留下很多的记忆。
    现在大拆大建的方式，我也是不赞成的，应该利用市场的方式让它主动去调整。来过珠三角的人都认为，这个地方的房子盖得很乱，有一些负面的评价。我个人的看法，这种“乱”未必是一个坏的东西。大家为什么这么盖方面？
    肯定是有价值取向的。后来听到广东省城市规划院的专家说，广州周边有一些村自己做规划，都是在原来的建设基础上进行调整，当时问他们为什么要这么做？他们说现在经济条件好一点了，环境要改一些，这是他们自发的一种行为。还有一种是，政府老是指责这个地方很乱、很脏，现在我们把它搞规划，搞好一点。政府就不能以这种理由来拆迁我们的房子了，他们是从保护自我的角度去进行改造，这是比较消极的方式。能够这么去改造，说明他的经济发展或者社会发展到了一定程度，有了自觉性，并不是说这些事情都是由政府来做的。我们要尊重过去的东西。
    到国外去看，比如说欧洲的一些地方其实是很零散的，只不过人家的环境比较好。后来做了一些装修，外观也做了一些改造，看起来好像是挺漂亮的。其实也没什么漂亮，漂亮就是风格不一致，不是统一的方式。
    珠三角目前有的土地利用情况或者建筑的方式，在未来提升的过程中，要充分利用这个东西，对它进行合适、合理的改造，我认为也是很好的方式。如果说给他大量的拆迁之后，反倒会破坏原来的风貌，可能这里就不叫珠江三角洲。这里我是主张应该要尊重原有的土地利用方式。
    邹晓云：另外，即城乡一体化。城乡一体化听起来好像很概念化，前面讲的城市化过程，如果城市化做好了就是城乡一体化。在土地资源配置的过程中，也应该是一体化去配置、使用。现在土地基本上还是分农村土地和城市土地，分别去规划、管理，对城乡土地资源一体化的配置是非常不利，是我们需要注意的，还要突破行政的界限，上午的时候专家也讲过了，我认为这一点是非常关键的，也是非常困难，真正的去做。
    中午吃饭的时候跟一些朋友聊，说哪一个城市想把哪一个城市收归过去，通过一种方式收归过去统一管理。我认为这种提法不是特别好，我主张在不同的行政区之间应该有相互的协助，采取协议的方式而不是行政命令或者其它的方式去进行土地资源整合。
    现在行政分割非常不一样，当然也与风格有关。行政官员在什么地方，就会只管这一个范围的事情。因为我们国家的考核都以这个为单元去考核的，不可能考虑外面的东西，所以需要上到更高层次的协调机制。
    邹晓云：沿海原来城市有一些类似联合会、协会的组织，这种组织比较虚，现在这种机制也在慢慢的建立。比如说国土资源部跟地方政府，现在都有些特别的政策是通过协议、备忘录的方式去实现的。在长三角也在城市和城市之间进行协议式的合作，协议式的合作将来在土地资源配置的时候，是非常有借鉴意义的，或者非常有效的，大家互通有无。大家同时发展、共同受益，这是一个宗旨。这可能是观念形的东西。{Npage}

还有一点非常重要的，就是国家目标和珠三角自身的目标要相互协调。或者说珠三角在一体化建设过程当中一定要考核国家目标，国家一直是把珠三角当成非常重要的战略位置，肯定对发展寄予非常高的期望。这次发展大纲里面也反映了国家的这个目标。比如说土地管理，如果是从区域来说，这些耕地可以不去种植的，拿来做建设用地或者其它用地。但是从国家的利益来说，可能是另外一种考虑。
    下面想谈一谈保护。保护能对土地价值的提升、土地利用保护也是非常重要的。说到保护，大家还想到国土资源部提到的土地保护，还有环境保护等等，保护当然要投入。我们可以这样去理解它，任何一个东西如果没有保护，它的品质就会下降，所以价值也不会提升。反过来说，如果我们提升它的价值，就必须要保护。
    珠三角从国家的国土资源来说是非常宝贵的地方，对于珠三角本身来说，这些自然或者未来居住、生活所需要环境方面的要求会越来越多的。现在很多城市人都不知道郊区是什么样的，很多小朋友不知道稻田里面的谷子是什么样的。广东现在自助旅游的数量在上升，对于珠三角这块地方来说，大家都是非常清楚土地的保护，坐在飞机上来看，这里的河流非常多，非常美丽。来了这么多次，我还没有真正到河边去走。河边确实盖了很多房子，但去到那里比较困难。这种情况下，土地的价值会多高，品质有多高，也是比较空洞的。
    如何去保护这些土地，有一点是非常重要的。需要做好土地的用途管制，这跟土地的政策比较相关的。国外的规划很简单，上次跟加拿大专家谈的时候，他们说他们的规划就是保护，所谓的保护就是用途管制。严格的把农地和建设用地区分开来，在农地当中当然有更细一步的。如果把用途管制做好了，保护起来是非常方便、比较有基础的。现在的土地规划是没有做到这一步的，无论是国家的规划还是省里面的规划，基本上没有落实到这一块。真正落实到地块上县一级的规划或者乡一级的规划，基本上没有做。所以用途管制这一块，本身就是比较虚的东西。现在在未来土地规划阶段，可能要配合城乡规划一起，做到地块上去。
    另外就是要控制土地单位的容量，所谓土地单位的容量，有建筑的容量也有人口的容量。大家想想，土地单位面积容量大的时候，土地的负担就会重，会超越土地的使用极限，对于土地的保护也是非常不利的。
    再一个就是市场化的保护机制，现在有些地方在尝试市场化保护机制，比如说四川他们在推行农地的补贴制度，现在回过头去看效果并不是特别好，因为整个配套建立不好，补贴资金的来源没有跟上。
    随着经济的发展，要增加保护的成本，投资更多的资金，也是我们需要考虑的重要方面。
    再一个就是流域、耕地、农地保护。昨天有记者问我，18亿亩的红线是什么意义？我个人理解是战略数据，不能把每一块地加起来就是18亿亩的土地。而是在测算的基础之上，根据发展需求土地了战略性的数字，就像人口要控制多少亿一样，是这个概念的数据。耕地保护或者农地保护在国外都是要进行的，他们的保护可能比我们更加严格，他们的保护是通过规划来保护，没有在量上做保护，而是在边界、界限去保护，确定这个界限之后谁都不能动。在欧洲国家或者加拿大，如果是农地要调整为建设用地是要通过议会去修改表决的。英国农地要建设用地，60%都要上交给国家财政的。国外对农地保护比中国更严格。
    流域保护方面是生态或者环境方面的要求，随着大家观念逐步的改善或者需求不断的提高，流域规划已经成为土地规划非常重要的目标。保护流域一是保护了水源，二是保护了环境。要通过市场机制去提高或者提升土地的利用价值。
    针对珠三角首先要有区域内市场体系的重建问题，现在土地的配置虽然说也是市场机制，第一它是有限的市场机制，政府主导的市场机制。第二，是以行政单元、行政管辖内部作为市场，比如说深圳的地在深圳卖，广州的地在广州卖类似这样的，缺乏全域的开放程度。
    我听过一个案例，佛山一个宾馆，国有企业，最后的招标范围是长三角一带，招标的价格相对要低一些。后来发现这个草案不行，说要调整一下，面向全球招标。这个宾馆的价值一下就翻了很多倍，最后是找香港的公司来策划这个事情。这个案例给我们一个启示，市场要开发，覆盖面要大，土地价值提升空间就越大。市场配置这一块也是非常重要的，除了区域内重建之外，区域外也要逐步扩大范围。我们也提过泛珠三角，我个人认为泛珠三角还不够。
    政府要适当退出市场的操控和管理。政府在土地这一块，现在大家都感觉到政府对土地或是经济发展的控制比较大，当然广东这边相对会比较好。我们要提高市场定价机制，曾经有一个广东省国土厅的厅长说过，说想把珠三角统一的城市和农村做一个市场，要完善无偿供地的机制，要真正做到多渠道供地，这是政府行为。
    邹晓云：在这个过程当中，要公平享有土地的密度，提倡人居一体化，其中最重要的目标就是大家都能够公平用地，包括居住、基础设施、农村和城市功能的福利的享受，都是基于土地。
    要稳定住房市场，加强保障住房建设，主要是满足中低收入阶层的建设，我们看到是土地权益分配的问题，对土地权利利用控制的问题，现在很多土地的使用是被利益集团控制，这也是需要改正的。
    最后想谈一谈节约用地，资源很有限，还要保护，最终的出路可能就是节约利用，这是非常重要的。尽量不要占用农地，尽量利用非农地的土地，或者节约利用每一块土地，把它规划好、利用好。集约利用就是要提高每一块土地的产出率，还要合理布局好土地，适当提高土地的建设密度，尤其对珠三角来说。过去低容积率的发展是现实，我们要尊重它，但不是未来也要按照这种模式去发展。
    现在还有一点需要加强土地整治，发展那么多年土地的利用这块，上午专家也说了土地利用比较碎，，通过土地整治能够改变这种状况。对于农村要整治，提高质量和规模。另外，对农村的宅基地可能也要进行适当的整治。国土资源部要推动一个“万村整治行动”，对宅基地进行整治。在这个过程中不要搞运动式、搞激进式的，而是应该充分尊重土地使用者、利用者的选择去做这件事情。通过市场方式，而且市场不能强化它的力量，应该让它在比较均衡的状况下去做.