以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。面对农村正在发生的深刻变革，统的功能不强与家庭经营太散的矛盾在许多农村基层还非常突出。“人散”、“地散”和村集体收入低、农民致富能力低的问题，已成为影响农村基本经营制度活力的制约因素。在2007年以来的实践中，我们以科学发展观为指导，以农民和村集体增收为目标，以体制机制创新为动力，围绕解决“两散两低”问题、转变农村经济发展方式进行了积极探索。
山东省肥城市经济基础较好，农业优势明显，是全国综合实力百强县、全国新农村建设明星县和全省农业产业化先进市。但由于长期城乡二元结构的影响，“两散两低”的问题依然比较严峻。据2006年底统计，全市农民人均承包土地1.1亩，实施土地流转的农户不到3%，面积不到承包土地总面积的4%，参与农民专业合作经济组织的农户不到3.5%。以农户为单位的分散经营，进入市场成本高、风险大，难以与国内外大市场高效对接。特别是大量农村富余劳动力外出务工，农业兼业化趋势日益显现，相当部分耕地隐形浪费。与全市经济发展相比，村集体经济的增长不够快，尤其是不平衡现象加剧。“十五”期间，村集体经营性总收入年均增速低于全市地方财政收入年均增速10.4个百分点；到2006年底，仍有80多个村集体年经营性收入在3万元以下，占全市行政村总数的13%。农民一家一户小生产，不利于以区域化布局和标准化生产为载体的现代农业科技成果的推广应用，科技入户率和到田率不高。实践使我们深刻认识到：“两散两低”解决不好，双层经营体制就不能释放旺盛活力，党的农村政策的基石就不稳固；解决好这四道难题，是创新体制机制、加快农村改革发展的必然要求，也是转变农村经济发展方式、发展现代农业、推进新农村建设的必由之路。基于这个认识，从2007年上半年开始，我们在总结实践的基础上，统筹谋划、精心组织，着力实施了以“三篇文章、一项工程”为重点的对策措施。
第一，做好发展农民专业合作经济组织的文章，提高农民组织化程度，解决“人散”的问题。鼓励多种经济主体参与，培育发展农民新型合作组织。推行股份合作社模式，由农户自主兴办，组建互助合作的独立法人实体；采取专业协会模式，由乡镇农技推广中心或村“两委”牵头，为会员提供物资、营销、信息、技术等服务；发展大户领办模式，由专业大户、经营能手或科技人员领办，实行资金、技术、场地、土地承包经营权等生产要素的自愿联合。降低新建农民专业合作经济组织的注册门槛，实行了免费登记。市财政每年列出专项资金，对带动潜力大的新建农民专业合作社，对运行规范并形成一定规模的专业合作经济组织，对与市内农民专业合作经济组织有定单交易、且带动3个以上专业合作经济组织发展的加工龙头企业，给予补助和奖励。专业合作经济组织为农业生产提供技术服务或劳务所取得的收入，按有关税收政策免征企业所得税。目前，全市农民专业合作经济组织发展到251个，带动农户2.9万人，占全市农户总数的15.3%，其中合作社175个，带动1.9万户。孙伯镇孙东村探索的“土地入股、集约经营、小段定额、收益分红”的股份制农场经营机制，农民以地入股得“股金”，年终盈余分“红利”，进场务工挣“工资”，收到了龙头企业放心、村集体和农民增收的多重效应。
第二，做好土地适度规模经营的文章，提高生产经营集约化水平，解决“地散”的问题。在坚持农村土地承包关系和耕地用途不变的前提下，引导农民以转包、出租、入股、互换、转让、委托代耕等多种形式，促进土地承包经营权向股份合作社或承包大户流转，实现土地的适度规模经营。市里成立了农村土地承包管理服务中心，加强对土地承包和土地承包经营权流转的监督管理；开通了市土地承包经营权流转交易服务网站，建立了市乡联动的土地承包经营权流转有形市场。充分尊重农民的意愿与权益，特别是合理确定土地承包经营权流转价格，由村委会组织村民代表根据土地收益及发展预期提出底价，保障了农户流转土地的稳定收益。截至目前，全市流转土地面积已达6.9万亩，其中2007年以来新增4.9万亩；流转面积占农户承包面积的8.2%，涉及农户占承包土地农户的13.5%。边院镇东向村将外出务工农民的300亩承包土地，按每亩每年700元的价格流转到村集体，由村集体与龙头企业签订协议，建立起融入产业化链条的“农业车间”。由14户农民发起、800名社员组成的益农有机蔬菜开发专业合作社，经营范围辐射到10个村的3800亩土地，2007年实现经营收入114万元、盈余50万元。
第三，做好经营村庄的文章，提高农村基层财力，解决村集体收入低的问题。组织引导各村把村庄作为经济实体来对待，以经营的理念，科学配置村集体经济组织的自然资源和资产、资金、技术、品牌等要素，探索村集体经济的有效实现形式。针对区位条件、资源禀赋等方面的差异性，总结推广了用活土地政策、发挥区位优势、盘活集体资产、服务农业产业化经营、发展企业、经营债权等六条村级增收路子，因村制宜谋发展，打好优势仗促增收。特别是将村年度工商税收进入乡镇地方财政的新增数额，按一定比例予以返还；对集体经营性收入排在后100名的村，实行市直部门和骨干企业结对帮扶；将山区开发、小流域治理、塌陷地开发等项目，向经济弱村倾斜。鼓励社区性信用合作组织的发育，建立多种形式的担保体系，引导金融机构增加对经营村庄的信贷投放，为村集体增收创造了良好的环境。2007年，全市村集体经营性总收入增长12.6%，3万元以下村减少了38%。2008年前三季度，全市村集体经营性收入同比增长15.2%，高于上年全年增幅2.6个百分点。
第四，实施农业科技入户工程，提高农民科技素质，解决农民致富能力低的问题。突出抓好选主推技术、选技术指导员、选科技示范户“三个关键环节”，建立起专家进大户、大户带小户、农户帮农户的运行模式。根据农业发展和农民需要，既注重常规技术的推广普及，又重视新品种、新技术、新肥料、新机具的试验示范，每个乡镇确定2～3个主导产业，每个主导产业选定2～4项主推技术。严格按标准选好技术指导员和科技示范户，每名技术指导员承包10～20个示范户，每个示范户带动20个以上的农户。确保科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人，消除了农技推广“最后一公里”现象。截止目前，全市共组建蔬菜、粮食、林业、畜牧、桑蚕等9个专家顾问组，选定180名技术指导员、2130个示范户，带动农户4万多户；有机栽培、肥城桃标准化生产等32项技术得到大面积推广应用，农业主推技术入户率达到90%以上，科技在农业发展中的贡献率达到54%。
“两散两低”这四道难题，是新形势下深化农村改革、发展农村经济亟需破解的重要问题。立足于推进四道难题的解决，我们把做好“三篇文章”、实施“一项工程”列入重要议事日程，制定出台了《关于加快发展农民专业合作经济组织的意见》、《关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的意见》、《关于实施经营村庄战略促进村级增收的意见》、《关于实施农业科技入户工程的意见》、《农民专业合作经济组织规范化建设扶持奖励办法》、《土地承包纠纷仲裁暂行办法》等政策措施，坚持政策引导、典型带动、市场运作、规范发展，取得了明显成效。广大农民参与合作经济组织和土地承包经营权流转的热情高涨，掌握和应用农业科技的能力提高，促进了现代农业发展和农民增收。目前全市已形成有机菜、肥城桃、“两菜一粮”、干鲜果品、速生用材林“5个10多万亩”的规模种植格局，构建起粮油、蔬菜、果品、畜禽、木材“五大贮销加工体系”，参与专业合作经济组织的农户年人均增收比一般农户高19.5%。特别是打响了“全国有机蔬菜第一县”品牌，种植面积达到16.9万亩，成为国内发展有机蔬菜最早、面积规模最大、编制规划最先、加工出口量最多的县市；栽培历史1100多年的肥城桃发展迅速，成为融赏花、品桃、工艺品加工、桃文化展示、桃源风情游于一体的大产业，“中国桃都、和谐肥城”的城市形象特色得以彰显。土地承包经营权流转还极大解放了农村劳动力，为农村富余劳动力转移就业创造了条件。目前全市农村劳动力转移就业23.6万人，占农村劳动力总数的63%，其中2007年以来新增3.8万人，2008年前三季度新增人数同比增长65%。2007年农民人均纯收入增长16.3%，其中工资性收入增长15.8%，2008年前三季度两项指标分别增长22%和27%。村集体经济发展呈现良好局面，年内所有村的集体经营性收入都将超过3万元，其中60%以上村的达到10万元以上。村级组织有财力兴办群众关切的公益事业，有能力提供农民所需的服务，凝聚力和战斗力不断增强。
（作者系中共山东省肥城市委副书记、市长）（《农村经营管理》2009年第1期）
来源：农村经营管理 作者：单传海
