近年来，随着农村劳动力就业结构的调整和农业经营体制的创新，农村土地承包经营权流转现象不断增多。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”结合各地的不同情况，认真研究土地承包经营权流转的意义、原则、途径等，对于规范、引导农村土地承包经营权流转有着非常重要的作用。

　　一、农村土地承包经营权流转是迫切需要

　　农村改革实行家庭承包经营制度，使农户开始承包经营土地。《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《土地承包法》）规定：农户“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。”而土地承包经营权流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，让渡使用权。现在一些媒体把《决定》中的“流转土地承包经营权”省略为“流转土地承包权”是不对的。

　　应当指出，国家对农户自愿流转土地经营权历来是支持的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。同时，农村土地承包经营权流转也已经用法律形式确定下来了。2002年全国人大常委会通过的《土地承包法》规定：土地承包经营权农户“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。从大量实践经验看，农村土地承包经营权流转，不仅是农村经济社会发展的必然趋势，也是迫切需要：

　　一是推进农业经营体制创新，加快农业经营方式转变的需要。农村改革30年的首要功绩就是在农村实现了家庭承包经营制度，彻底解决了人民公社旧体制下的“出工大拨轰，分配大锅饭”的弊端，解决了亿万农民的温饱问题。但由于我国农村人多地少，一家一户的经营规模小，地块细碎，下一步要实现富裕，必须进行农业经营方式的转变，通过土地流转形成新的经营规模，才能提高集约经营水平。

　　二是农民实现劳动力专业分工的需要。随着城乡二三产业的发展，农村劳动力很大一部分已经转移到非农产业就业，使农村的土地经营成为兼业化经营，甚至出现撂荒现象。而以务农为主的劳动力也无法专业务农。只有通过自愿流转，才能实现农村劳动力的专业分工。

　　三是农业实现适度规模经营的需要。日本、韩国是世界上农业小规模经营的国家，但户均经营都在1公顷，而我国目前户均土地经营规模不足0.5公顷。不论从保证农民的收入来说，还是面对国际农产品市场的竞争，都需要农业经营规模适度扩大。在现有承包关系长久不变的情况下，通过农户间土地承包经营权流转，可以实现适度规模经营。只有形成规模农民才能增加投入，才能实现集约经营。

　　四是保证农村土地承包关系长久不变的需要。三中全会《决定》提出了农村土地承包关系长久不变。但实际上农村的人地关系却一直在变，这种变化发展到一定程度，必然要带来土地经营关系的调整。只有允许土地承包经营权依法自愿流转，才能保证承包关系的长久不变。{Npage}

　　二、加强对农村土地承包经营权流转的管理与服务

　　农村土地承包经营权流转根据各地情况不同，采取了不同的途径形式，并取得了积极成效，促进了农业生产的发展。但也应该看到实际工作中存在的一些问题，主要是：有些地方土地流转的政策宣传还不到位，人们在认识上还存在疑虑，有人宁可撂荒也不敢转让；有些地方不顾经济发展水平和农民意愿，片面追求流转规模；还有的商业企业租地的目的其实就是要变相改变使用用途，更应当引起注意。

　　必须承认，农村土地承包经营权流转不仅是一个经济问题，更关系到农村的稳定。农民流转土地经营权需要考虑的因素很多，不能采取行政手段推行，只能通过引导和服务，为土地经营权流转创造有序的制度环境。

　　1.明确责任。《决定》要求“加强土地承包经营权流转管理和服务”。其中包括三个问题：（1）管什么？（2）服务什么？（3）由谁去管理服务？

　　（1）管什么？根据《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定精神，农村土地承包经营权管理应该包括：一是保护和监督发包方、承包方、接包方的权利义务关系的履行；二是保证“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”三是保证农村土地承包经营权流转应当在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。四是农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害农民和农村集体经济组织的合法权益。五是土地流转合同的档案管理以及承包纠纷的仲裁调解。

　　（2）服务什么？农户在土地经营权流转中，需要得到三方面的服务：一是信息服务。为使流转活动有序进行，信息是重要的引导。比如土地转出、转入的意向信息，地区流转价格信息等。二是中介协调服务，帮助双方实现流转意向。三是咨询指导服务，使流转合同依法、有效、科学。据报道，山东省临沂市南古镇建立农村土地流转服务中心，及时提供土地流转信息，包括土地面积、肥沃程度、拟交易价格、出让年限等，土地流转由民间、无序转变为公开、规范。中心自2008年6月成立以来，截至11月底，已对外发布流转信息1120条，涉及流转土地2280亩，成功实现流转1670亩。

　　（3）由谁去管理服务？《土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：“农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。”虽然以上两个法规的个别条款将会做适当调整，但责任主体不会变化。

　　2.依法流转。笔者在基层调查时，总是听到干部提出困惑，其中很多问题都是《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》已经明确规定的。干部尚且如此，农民懂法的情况更不容乐观，还要加强宣传学习，保证农村土地经营权依法、自愿、有偿、有序流转。

　　3.市场配置。农村土地承包经营权流转是中国特色社会主义市场经济实现要素优化配置的重要途径。目前农村土地承包经营权流转机制尚未建立健全，不管是农户间自发流转，还是乡村组织发起的流转，都不能很好地实现“规范、高效、公平”的原则。要建立健全农村土地流转市场，使流转活动实现市场化、规范化运作。乡村组织要逐步搭建流转市场，为农民流转土地提供服务。

　　4.信息服务。丰富的信息资源是保证农民流转决策科学的基础。要充分利用好信息技术手段，把农民流转信息公开发布，也把社会上接包意向信息及时告诉农民，使双方迅速找到满意的对象。北京市通州区在区信息网上建立土地流转平台，一年多时间使全区6万多亩土地实现流转，明显提高了流转价格和流转效率。

　　5.严格监管。利益是实现农村土地承包经营权流转的动力，要实现双方的合法利益，就要求责任主体严格执法，加强对流转工作的监管。实现流转的三个目标：一是保护耕地安全，不得任意改变土地性质和土地使用用途；二是保护相关各方的合法权益；三是建立规范的流转市场秩序。对于外来企业大面积、长期租用农民土地的现象，应深入调查研究，弄清其利弊，逐步规范，兴利除弊。

　　（作者系北京市农村经济研究中心主任）(《农村经营管理》 2009年第1期