对于土地一级开发，政府追求的不是一级开发成本的最大化，如果一级开发的成本过高会导致政府收益受损。为实现政府的收益，政府应该选择价格最低的实施单位，但是一级开发中涉及到大量被拆迁人和被征地人的利益，如果成本过低则会损害被拆迁人或被征地人的利益且容易造成豆腐渣工程。挂牌和拍卖方式选择实施单位的原则是价高者得，因此不适合采取此方式确定一级开发实施单位。而招投标方式可以对一级开发实施人进行综合评定，能够解决一级开发过程中涉及的成本、被拆迁人补偿、市政设施质量等综合问题。