一向倍受争议的征地制度在十八大会议上首次被提及。11月8日，当胡锦涛在做十八大报告时说：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，并提到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“促进城乡要素的平等交换和资源均衡配置”。这意味着中国讲扭转靠牺牲农民土地财政权力降低工业化、城镇化成本的现状。

　　目前的土地政策源自建国后几十年形成的根深蒂固的二元经济结构。众所周知，城乡土地所有制差异使得农民虽然是农村集体土地所有者，但在实际行使自身的所有者权益时，往往处于被侵害的地位。由畸形的土地征收制度催生的小产权房问题一直是困扰地方政府的一大顽疾。一方面，农民要求自身拥有的土地资源能够获得同城市国有土地同等的地租升值收益，希望将手头富余土地“卖”给村镇政府，并由政府出面开发建设小产权房推向城市房地产市场;另一方面，农民在征地环节中没有真正意义上的主动权，是价格的被动接受者。农村很多地方征收一亩地农民获得的实际补偿仅为3-5万，而土地拍卖后每亩收益常常高达数百万元。

　　改革征地制度将是变革经济体制和打破土地市场利益格局的重要举措，同时对于整个国民经济来说也是一次风险试水。因为征地补偿标准的界定并没有各地区的普适性，这就给了当地政府充足的寻租空间。一些地方政府随意扩大“公共利益’”边界，违法违规强制征地、拆迁，村干部私自处置集体资产和增值收益，这一定程度上动摇了农村基层社会稳定性。因为征地问题导致的上访、自焚事件不绝于耳。农民虽然在土地征收过程中获得了一定程度的补偿收入，同时也将作为农村经济体制下唯一赖以生存的土地资源放弃，从此彻底与失去生活来源。因为他们没有与城市居民同等享有社会保障的权力。从这一点上来说，很多农民其实是“被城市化”的，因为他们将陷入“种田无地，就业无岗，保障无份”的境地。

　　那些急于凭大项目开发拉动当地GDP的地方主管官员们，则或以政绩迅速升迁，或以利益输送曝光而迅速坠落。这样的故事几乎每天都上演着。不在这里，便在那里。地方政府与开发商合流，居于主导;中央政府纵有心约束也鞭长莫及，各种约束和监管被地方逐渐消化分解，效用递减;最底层的农民，博弈能力缺乏系统有效的法律支持而无法形诸于实。这最终构成了中国征地与用地博弈结构中两头小中间大的失衡现实。其代价不仅是土地资源的批量流失，还包括随之而来的基层激烈对抗。

　　在大会上代表王开玉建议：“政府、开发商和农民可以从土地收益中拿出一部分资金，建立个人账户，等被征收的农民年老之后，再定期发放养老保险。同时，让被征地农民平等享受公共资源。”这相当于在农村建立与城市相似的社会保障体系。当然，建议的关于具体的操作细节合理性尚有待探讨，但我们可以明确判断出社会对于农村加强社会保障的呼声强烈，可以作为土地征收制度改革的配套工作开展。

　　权力机构的垄断收益

　　对于房地产开发价值链来说，土地市场位于上游，土地价格在整个房价中占有相当大的比例。改革土地征收制度不仅是要还利于民，更多地是要将土地征收环节的违法利润挤出，建立一套规范的土地运作制度。多年来城市房地产市场价格尤其是一线城市房价居高不下的最重要原因是土地供给短缺，城市建设用地供给更是政府控制的供方市场。招拍挂的拿地形式表面上是促进地产商竞争，实质上则是增加了权力机构垄断土地市场，独享土地溢价的机会。然而，权力机构并不仅仅在出让环节拥有至高无上的控制权，土地运作的整个过程都深藏玄机。

　　在土地运作的环节中，有一个藏在现行土地市场交易背后的隐形线索，就是大型国企尤其是央企的土地资源盘活，这个过程中隐含的土地资源量级可大到几千万亩。从上世纪退二进三开始，国有企业原来因为行政需要划拨取得的大量工业用地通过一系列运作转变成商业用地。而企业最初获得土地的原始代价几乎可以忽略，随着市场经济的发展，现在这些地周边都已经成为城市核心地带，这时通常的处理方法是：把土地变性，划拨土地变成出让土地，上交25%的土地出让金，这时可以合理合法地转给私营企业了，过程中央企获得巨额土地溢价，而私企开发商仍然可以获得低于市场价格的土地。

　　受让企业得到土地以后，通过公关打通税收、规划、建设等权力部门关节，将原来的工业用地变性为商业或住宅。权力部门在此环节中受到腐蚀。上海市政府有这样的规定：在符合城市总体规划的情况下，国有企业原址土地未纳入土地储备计划的，经市规划部门审核并报原批准供地的人民政府批准后，可改变原址土地的性质和建筑物的使用功能，从事除房地产开发以外的第三产业，企业可按新用途基准地价和原用途准地价的差额补交地价，相应签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同。

　　这是一个对于政府、国有企业和私营开发商多赢的局面。一方面国有企业获得了土地的制度转换的红利，这个红利是相当大的;另一方面，私营开发商通过转让协议获得的土地价格也远远低于市场价，开发后也可以得到较高的盈利;同时，政府获得了土地出让金的一部分收益，加上各种税费，也可以无代价地赚得盆满钵满。

　　我们说探讨土地管理制度优劣不仅是要关注弱势群体在土地管理环节中所遭受的损失，同时还要更多关注谁在攫取这部分利益以及是怎样攫取的。诚然，如果进行一次对体制的问询可能永远无解，但完善某些环节上的监督机制还是可操作的。目前国家最需要的是对土地制度各方面问题进行一次彻底梳理，把那些可能存在隐患的问题分类归纳，形成一套比较体系化的改革方案，而不是通常的修修补补。