庞大的地方债务、以“土地财政”为支柱的地方经济发展模式、农民的“新城镇化生活”、留守农村的农民能否致富，以及在本届政府工作报告中提及的“区域性金融风险”，若对这些“疑难杂症”一一分析，不难发现其实总避不开一个基础性问题：土地制度和土地制度改革。

　　在2014年中央一号文件中，农村土地制度改革成为新一年全面深化农村改革的新亮点，其中关于“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的描述，是土地制度改革理论上的一大突破，正式提到了农村土地制度和产权法治建设层面，政策更趋明确。

　　与十一届三中全会提出家庭联产承包责任制相比较，本轮土地改革将再一次释放促进农村发展的红利，但现阶段存在的问题也不容忽视,本轮改革是一次全方位的创新。

　　十八届三中全会提出了一系列“深水区”的深化改革措施，其中有许多重大问题都涉及农村“三块地”——宅基地、承包地、集体建设用地。农村土地制度改革，一头连着农民核心利益，一头连着工业和城镇建设，现在，宅基地改革尚未起步，承包地、集体经营性建设用地的改革试点相继涌现，在这滚滚时代大潮之中，对土地制度改革及与之密切相关的城镇化改革进行梳理变得很有必要。

　　土地流转给谁？

　　与历次土地制度改革不同，这一次改革更加重视土地之上的“人”的问题，要让能进城的农民有资本安居，留在农村的农民可以扩大生产资料、生活富裕。李克强总理在政府工作报告中提出，农村改革要赋予农民更多财产权利，新型城镇化要以人为核心。

　　现在有三块土地在改革，一块是农村集体经营性建设用地，一块是耕地，一块是宅基地。

　　农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的好处很大，但不是大家都有，主要沾光的就是长三角、珠三角。像珠三角很多县市，农田的一半都已改为经营性建设用地，这个政策实施后当地农村集体组织的好处就很大，而像河南、河北等地，耕地多，经营性用地少。那么存在一个问题，就是会加剧各个地区的不公平。

　　加快土地流转是多年来的政策，而问题关键在于，耕地到底流转给谁？

　　现在耕地的主要流转对象是大户、工商企业、信托，而且是大规模流转给有实力的对象，但这个流转与世界上现代农业普遍以“家庭经营为基础”相矛盾。另外从农业现代化角度来说，相当一部分农民离开农村进入城市，这些土地按照道理应该向留在村子里的农民流转——手中的土地多了，扩大生产规模，后者的生活水平才能提高，城乡差距才能减小。

　　如果都是大企业等工商资本进入流转，留下的农民难以竞争，土地就难以到达这些农民手上，那怎么缩小城乡差距？农田流转的对象必须要限制。如果政策不倾斜，农民就相对弱势了。

　　耕地流转后“非粮化”的问题

　　工商资本进入农村可以大规模进行流转耕地，但问题在于在很多地方形成政绩的政绩观，土地为流转而流转。工商资本进入农村，一方面会排挤留在农村的农民，另一方面，这些工商资本进入农村，会带来严重的“非农化”、“非粮化”问题，因为现行市场体系下，种粮食不合算，当前实践中已经出现了这个问题。

　　农民种地“非粮化”也会有，但工商资本大规模“非粮化”的可能性要大得多，最主要的原因在于，虽然收益不高，但农民种粮过程中，土地和劳力大部分都是自己的，其成本可以摊销；工商资本经营的话，则要考虑土地流转费、雇工费等成本，如此一来，它必须要种植经济效益高的作物，那也就是“非粮化”了。

　　主流舆论认为，伴随新土改提出的农村耕地所有权、承包权、经营权分离是第二次理论突破，所有权属集体所有，承包权在农民，经营权用于流转，承担抵押、担保等。权属达成理论层面的清晰之后，人与地的关系才有了进一步改革的可能。

　　对农民群体进行细分，使离开土地的农民也因对土地实际占有权能的清晰，而具备了城市生活的资本，不再处于游离状态。使选择留在农村的农民，提升农业职业素养，并且有了扩大生产资料、增加农业投入并实现资料资本化的可能。
　　（综合每日经济新闻）