新华社信息长沙电湖南省益阳市从２００９年起探索土地信托流转模式，通过“政府信托”的方式将农户分散的土地流转集中起来，再以合同方式租赁给农业公司或大户，这种政府扮演“中间人”角色的模式，较好解决了传统土地流转中双方屡屡违约的难题，在减少土地抛荒、激活农村资源要素、加大农业投入等方面起到了积极作用。

　　一、政府“一肩挑两头”搭建稳定流转平台

　　益阳市委政研室主任陈世民介绍，益阳市土地信托流转是由政府全资注册成立信托公司，负责土地信息收集和发布，在做好产业规划、接受农民土地委托、并与农民签订信托流转合同后，筛选农业经营公司，向其发包土地，并对其经营进行监管，同时整合涉农资金、实施相关项目。

　　在这个过程中，农民首先与信托公司签订意向性协议，信托公司在三个月内寻找合适的企业（大户）。如逾时未找到合适对象，或农民对对象有疑虑，土地将返还农民手中。双方就租金达成协议后，企业（大户）一次性付清一年租金，信托公司再在每年３月和８月分两次付给农民。此外，企业（大户）还需向信托公司缴纳每亩１００元的押金和１０元管理费。

　　益阳市农村工作部副部长陈瑶认为，益阳的做法有三方面特点：一是通过“三角形”关系形成了更为稳定的土地流转契约关系，农民把承包经营权信托给政府后，在随意退出方面受到制约；二是政府作为中间人，积极发挥整合项目、提高土地资源利用效益等功能；三是可以兼顾多方面利益特别是保障农民利益，而且这种信托关系可以继承，具有稳定和长期的特性。

　　记者了解到，２００８年，益阳全市自发性土地流转面积达到１１６万亩，占耕地总面积的３２．１％，但后来这一比例难再突破。自２００９年开展土地信托流转以来，目前试点已由草尾镇扩大到全市１２个乡镇，流转率提升到了４５％，有的乡镇达到７０％以上。

　　最早试点的沅江市草尾镇有１５万亩耕地，信托流转已达４万多亩。镇党委书记李向前介绍，等到一批传统形式流转的土地到期之后，这一数字还将大幅提高。目前全镇共引进企业（大户）近３０家，５００亩以上种植基地超过２０个，最大的一户达到８０００多亩，引进资金上亿元。

　　二、“一举三得”破解土地流转瓶颈

　　记者了解到，益阳的土地信托流转模式，让农民和企业（大户）吃了定心丸，部分解决了新形势下农业主产区耕地抛荒严重、大户不敢投入、农民增收缓慢等难题。

　　破解土地抛荒问题。２００７年之前，益阳全市耕地大规模抛荒，部分乡镇抛荒面积甚至达到三分之一。当地干部向记者反映，为了解决抛荒，当地采取了分片包干、收取代耕费等行政措施，甚至将治理抛荒作为考核干部的指标，但隐性抛荒等问题依然难以根治。土地信托流转之后，抛荒现象得到极大改善。谈及信托流转带来的变化，李向前说，“２００５年，草尾镇１５万亩耕地，抛荒最多时有３万－４万亩，还有水稻‘双改单’３万多亩。现在可以说在草尾镇土地抛荒的问题已经得到根治。”

　　破解大户不敢投入问题。益阳市蔬菜种植大户李卫兵告诉记者，以前自己直接从农户手里流转土地，“扯皮”无休无止。十多年来，他辗转了洞庭湖区多个县市，每隔两三年就得换地方让他苦不堪言。２００９年李卫兵在益阳信托流转试点的草尾镇“安营扎寨”，这次与政府下属的信托公司签了１０年的合同，让他放心投入，这四年在近２０００亩的蔬菜基地上的投入已超过千万。

　　草尾镇立新村“艾青大蒜生产基地”的老板艾青告诉记者，他现在种植的１０００多亩土地之前就已经流转在自己手上，信托流转试点以后，他重新办理了手续、签订了合同，将其全部转为信托流转。“转为信托流转之后我一次性投入了２００多万用于基础设施建设，之前不敢投，怕没有保证。”他说。

　　破解农民增收问题。草尾镇乐元村村民蔡术奇所在的十一组共有１８０亩耕地，去年他和另外几个农户代表全组与信托公司签订了８年的合同。流转价格比自发流转每亩高１００多元，而且全组人几乎都在老板的基地打工，打工的收入一年也有一两万。“老板赚得越多，我们的钱就越多。而且有政府做担保，我们也不怕老板跑。”目前草尾镇已有上万户农民已经或有意向向信托公司信托自家的土地。据了解，草尾镇乐元村７个基地去年发放的工资总数高达１０００多万元。领工资的绝大部分人都是参与信托流转后到基地打工的农民。

　　三、对症下药防范“三个风险”

　　记者调研发现，益阳的土地信托流转模式仍存在三方面潜在风险，需要在进一步的探索中不断完善政策，加以防范：一是规避政治风险，考虑到经济波动中可能出现大量农民工返乡，要解决他们的隐性失业和生活保障问题；二是减少稳定风险，随着土地收益不断提高，与土地相关的纠纷越来越多，在土地流转中更要做好各种矛盾调处化解，从体制机制上保障农民的权益；三是减少行政风险，政府介入后，要防范对农户可能造成的权力侵害，比如对土地流转中“钉子户”采取强制措施等行为。

　　针对这些风险，益阳市陆续出台了一些针对性措施。一是通过土地确权，让农民放心。草尾镇四民村村民张兵说，他在去年６月２６日已经领到了四个“红本本”——《农村土地承包经营权证》、《农村集体土地所有权证》、《农村集体土地使用权证》和《房屋所有权证》。“有了这些证书，我的土地流转给谁都不怕。”记者了解到，益阳市去年启动农村集体土地和房屋确权颁证试点，今明两年将全面完成确权工作。


　　二是建立矛盾调处机制，化解不稳定风险。记者注意到，在益阳市所有关于土地信托流转的文件材料中，“农民自愿”都被提及并强调。李向前介绍，信托机构的设置实际上是采用的“１＋１”模式，即成立土地信托投资公司的同时，还成立土地信托流转服务中心。服务中心主要协助完成土地确权、处理土地经营中的矛盾纠纷、帮助经营者进行开发项目的可行性论证、组织委托方（农民）进行技能培训并提供就业介绍等工作。而这其中，向农民宣讲信托流转、说服农民流转手中的土地是当下服务中心的主要工作。

　　三是政策设计上建立退出机制，防范可能出现的强迫行为。根据益阳市的规定，在合同约定的期限内，农户不得随意提前终止合同，一定要求退出的，应当经过同村农户三分之二以上人数同意，并且其退出后可取回的地块由村民委员会按照大约等值的原则确定。草尾镇土地信托流转公司副总经理曹建安告诉记者，为了防止政府可能出现的腐败现象，草尾镇土地信托公司正在探索成立有基层组织、农民代表和专业技术人员参加的监事会。各级财政、国土、农业等部门也将对土地信托公司的资金使用、项目建设和土地经营等情况进行监管。