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规范土地经营权流转
nctudi.com 来源:解放日报 时间:2018-03-27 14:58:19

  ■李建伟

  农业是基础产业和战略产业,也是弱势产业。土地是农村重要的生产资料。“三权分置”改革旨在建立适应农村劳动力向城镇转移、“乡土中国”向“现代中国”迈进的新型土地权利体系,为我国农业现代化和城乡融合发展提供制度基础。

  当前,加快构建系统的“三权分置”法律体系,推进中央“三权分置”改革决策、政策的落地落实,是一项重大课题。

  第一,解决基本法律问题。

  目前,土地经营权存在债权、物权、物权化债权等不同观点。因此,有必要对土地经营权予以明确定性。同时,对“土地承包关系长久不变”的法律表达及其具体实现形式,也应有进一步的法律规范。此外,还要加强农村集体经济组织立法,尤其是解决成员权认定、成员权益被侵害的救济、征地补偿权分配、代表人行使所有权的监管等立法滞后等情况。

  第二,界定权利边界和权利关系。

  所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性。应厘清以处置权为核心的农村土地集体所有权、以财产权为核心的农户承包权、以收益权为核心的土地经营权,规范、保障和实现好“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障好所有者、承包农户和经营者的权益。

  第三,保障规范行使和权能发挥。

  “三权分置”改革的重要目标是,加速土地经营权规范有序地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转。其中,关键要以法律规范抑制一定范围、不同程度存在的非市场化的行政干预行为,从根本上解决土地流转不畅和利益冲突不断并存的矛盾。

  第四,规范实现形式。

  实践中,我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异,催生了多元化的经营主体。这些主体与土地三权之间的不同结合关系,又表现为实现规模经营的不同路径和形式。

  例如,上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制;珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制;四川崇州探索以土地经营权入股合作社,农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”;河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变,农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等。

  下一步,如何通过立法来保障和规范“三权分置”的各种具体实现形式、流转方式,是一个摆上议事日程的重要工作内容。

  (作者为上海社科院法学所特聘研究员)


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