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农村土地改革机制仍需完善
nctudi.com 来源:中国金融新闻网 时间:2018-03-10 09:30:17

  2018年全国两会正在进行中,农村土地改革的实际进度与未来方向,因关乎最基层农民的切身权益,而再次受到重点关注。台盟中央就在名为《关于完善农村土地流转制度体系的建议》的提案中指出,由于制度瓶颈,参与流转的土地总量还不高,农村土地流转呈现碎片化,农民权益得不到保障的现象时有发生;并针对这些问题建议制定土地流转的指导性意见、弹性管理土地用途以及建立农村土地评级制度。

  提案中陈述的问题在现实中是确实存在的,但同时又并不完全。笔者在多地的走访调研中了解到,由于存在农村土地包产到户初期的保证每户分配土地质量公平的要求,我国农地碎片化的问题延续至今。土地流转因其灵活性和充分性还不够,并没有缓解土地生产经营时的碎片化状况,这一问题即使是在土地资源较为充足的西北地区也同样存在。

  而更为关键的问题是,如何看待土地资产流转、抵押的真正意义。土地改革的成功与否不能仅以流转、抵押数量作为衡量标准。我国每个地方经济发展的综合状况都会引致不同数量和参与方的流转需求,在这几年的试点过程中,部分地区存在强制流转的现象,相应的经济金融风险和社会不稳定因素也就会潜藏其中。包括“两权”抵押在内的农村土地资产权能试点的最终目的在于,让农村集体资产得到更有效使用,并为农民创造更多的财产型收入,让农户能够持续享受到土地带来的社会保障职能。

  针对以上所述的现实问题,农村需要形成自愿、平等、透明的土地资产市场,才可能进一步适度挖掘土地价值,实现制度红利。

  现阶段的土地改革是以2014年正式提出的农村土地“三权分置”为基础的,近几年也陆续进行了三块地试点、耕地占补平衡等土改制度方面的推进。但不可否认的是,农地资产流转、抵押的法律基础尚存不足之处。依现行法律,《农村土地承包法》对农民土地承包经营权抵押、流转进行了限制;《担保法》《物权法》中有关耕地、宅基地不得抵押的规定虽然已在全国人大授权试点县暂停执行,但抵押物的处置范围仍是限定在“本村集体经济组织内”。并且,承包地经营权和宅基地财产权,都不是一个完整的可用于抵押的产权,这给资产处置带来了巨大挑战。这种法律环境或在一定程度上制约试点区域的机制创新,因此,有必要在坚持集体产权和耕地红线的基础上,对法规进行修正,使其能提升农地流转、抵押的有效性和价值。

  法规需要保护的另一对象是土地流转、抵押中的相对弱势群体——农户的权益。今年的中央一号文件提出推行村级小微权力清单制度,要求严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题;同时,建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。这是中央一号文件首次对保护集体产权所有制下农民利益提出明确的解决办法。

  2018年年初,针对2014年发生于浙江省台州市椒江区在征收土地的实际操作中存在少批多占、补偿安置不到位等问题,国务院作出确认《浙江省建设用地审批意见书》中相关内容违法的裁决。对法规、制度相对缺乏认知,再加上农村地区的固有特征,农户多是土地流转中易受利益侵害的一方,因此,亟须通过法治与自治相结合的方式强化农户的权益保护,为土地价值挖掘提供有序环境。

  有序的环境也不只需要法律规范。目前,各试点地区已陆续建立并完善了农地确权登记和承包经营权信息应用平台,业内专家也表示,国家级平台也在筹备之中。有了信息技术融合其中,农村承包地市场将更为透明化;同时,平台可以与监管相对接,以防止土地流转、抵押过程中的寻租现象,保障各方权益。

  另外,市场应进一步健全风险防控和补偿机制。金融领域目前仍缺少专业的农村土地产权资产价值评估机构和评估专业人员,缺乏科学完整的农村土地产权评估规则。实践中,多数参与方也只是依据土地用途进行笼统估算,难以准确认定农村土地产权的实际价值,而造成较高风险。与之相关的农业信贷保证保险发展尚且处于起步阶段,很难抵御农业生产经营中市场和自然的双重风险。

  鉴于目前法律法规、农地市场环境等现状,单纯依靠市场的自我调节而没有各级政府的行政主导力量是行不通的。在顶层设计方面,适度放宽农村集体资产流转、抵押的地域和品种范畴,法规应及时跟进相关的制度设立和现实问题的解决;国家级农地信息应用平台也应尽快搭建,以健全多方监督机制。地方政府则应当创新机制设置,在农地资产风险处置方面对各参与方予以帮扶,进而逐步完善农村产权流转市场,土地改革的实际价值才能真正实现。


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