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70年土地制度改革之路
nctudi.com 来源:李奇霖,张德礼 时间:2018-02-10 12:23:22

 据报道,1月15日国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上表示,中国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。

  在2017年12月召开的中央经济工作会议上,部署了2018年的重点工作,其中之一是加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。姜部长此次讲话,是中央经济工作会议精神的落实和部署,预计后续将有相关政策出台。

  从此次讲话中,也可看到住宅用地市场进一步松绑和放权的信号很明显。一是打破了2001年城市土地储备制度建立后,地方政府对城市住宅用地的垄断。二是近年来受政策鼓励的房屋租赁,也会加快发展,因为开发商可以使用相对更为便宜的集体用地。

  未来住宅用地制度如何改革,无疑是影响房地产长效机制的重要一环。而了解历史可以更好地预判未来。本篇报告中,我们在梳理建国至今的70年城市土地制度变迁史之后,展望未来城市土地制度的改革方向。

  一、70年城市土地制度改革之路

  新中国成立至今,城市土地制度的演变,大致可以分为五个阶段。

  1、1949-1978年:行政划拨,无偿使用

  新中国成立初期,城市土地国有与私有并存。各级政府接管和没收了国民党政府、帝国主义和官僚资产阶级所有的城市土地,但对于民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地继续予以承认。

  1950年4月政务院公布的《契税暂行条例》规定,各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与或交换的,均应缴纳契税。而城市私有土地,可以买卖、出租、入股、典当、赠与或者交换等。

  1956年1月,中共中央书记处印发《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》规定,一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家。至此,实现了城市土地的全面国有化。

  该文件同时规定了城市土地的使用办法:由当地政府无偿拨给使用,且不必再缴纳租金。

  从1956年1月印发文件到1978年这段时间,城市土地使用制度是无偿、无限期、无流动。这种制度安排,具有很明显的计划经济特征,有利于集中力量办大事、防止投机。

  但完全排斥市场机制在土地资源配置中的作用,也有一些弊端。

  一方面,尽管国家是城市土地的所有者,但由于土地是无偿划拨、可长期使用的,各级政府不能直接实现经济上的回报。但与此同时,却需要投入资金去整理土地。在这个过程中,各级政府实际上是净投入的。

  另一方面,由于无偿划拨、可以长期使用,而且占有的成本较低,城市用地需求出现不合理的膨胀,一些单位拿到了远超实际所需规模的土地。加之土地不能转让,出现了部分单位土地闲置,而其它一些单位急需用地却又拿不到地的情况,土地使用效率低下。

  2、1979-1988年:城市土地有偿使用制度建立

  改革开放后,经济体制发生了巨大变化。土地制度作为最基本的制度之一,也发生着深刻变革。城市土地制度改革始于有偿使用,以建立市场化的配置机制为目标。

  城市土地有偿使用,首先在中外合营企业上突破。1979年国务院颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》,其中规定:中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权,如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府缴纳使用费。

  1980年7月,国务院印发《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》,明确要求:中外合营企业用地,无论新征用土地,还是利用原有企业的场地,都应计收场地使用费。

  1982年深圳开始按区位征收土地使用费。据统计,1982-1986年深圳全市共征得土地使用费3848万元。深圳经验也开始在全国范围内推广,至1988年全国已有100多个城市先后开始征收城市土地使用费。

  1988年城市土地使用费改为土地使用税,征收范围也扩大至城市土地的所有使用者。根据1988年9月印发的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,自当年11月起开始对城镇土地按不同城市等级征收土地使用税。国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税,外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。

  3、1988-1995年:城市土地流转制度建立

  征收城市土地使用费或者使用税,增加了土地使用者的成本,一定程度上遏制了土地闲置的现象,有些单位甚至将荒置多年的土地主动上交给国家。

  但是由于使用费或者使用税的征收标准较低,并不能解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题。更为重要的是,土地这种生产要素不能自由流通,对多数企业而言获得土地的成本是一样的,在这种情况下,土地实际上可能并没有用在效率最高的地方。

  因此,需要创新土地制度,以适应经济发展的要求。深圳再次率先突破,1987年7月深圳市政府提出改革方案,在明确城市土地国有的前提下,政府采取招标和竞标的方式出让城市土地的使用权。

  1987年9月,深圳首次以协议有偿出让的方式,将5300平方米的地块以106万元协议出让给中国航空技术进出口公司。

  当年12月,深圳首次公开拍卖土地使用权,某房地产公司以525万元的价格得到一宗面积为8588平方米的土地。这是新中国成立后的首次土地拍卖。

  同年11月,国务院将深圳、上海、天津、厦门和福州等沿海城市列为土地使用制度改革试点。各试点城市按照土地所有权和使用权相分离的原则,在城市土地所有权属于国家的前提下,地方政府可以通过协议、招标、拍卖等方式,将土地一定年限的使用权出让,获得土地的单位除自己使用外,还可以转让、出租或者抵押。

  1988年,以立法的形式确认了土地可以流转。当年4月通过的《宪法修正案》,将原先规定的“有关土地不得转让”,修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》也依据《宪法修正案》做了修改,在法律层面保障了土地使用权的出让和转让。

  到了1990年5月,国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》,对城镇土地使用权的出让和转让做了明确规定。

  土地流转制度的确立,提高了土地这一生产要素的使用效率,也为地方政府基础设施建设提供了新的资金渠道。但在这一时期,城市土地供给制度仍然存在着诸多问题需要解决:

  第一,土地供给行政划拨和有偿出让双轨制并存。在实际操作中,两者的界限并不明确,导致土地使用者尽量使土地通过行政划拨的方式取得,有偿出让的比例较低,损害了国家利益。

  第二,有偿出让中,协议出让占比较高。地方政府为了招商引资,以及土地寻租的存在,城市土地有偿出让的市场化程度不高,多通过协议的方式出让土地使用权。

  第三,城市土地多头供给,地方政府总量控制的能力较弱。地方政府可以控制新增的用地供应,但是由于此前在无偿、无期限、无流动阶段,一些单位拿到了超过实际需求的用地量,手上有存量的闲置土地。这些企业可以通过补办手续,以联合建房、以地换房等形式,将土地使用权交易,实际上也是土地供给者。

  4、1996-2000年:土地储备制度建立,政府垄断土地供给

  为了增强政府对土地一级市场的控制能力,减少规模庞大的存量建设用地的扰动,同时提高这些存量建设用地的使用效率,经过探索之后,一种具有垄断特征的城市土地运行机制——土地储备制度诞生。

  1996年中国第一家土地储备机构——上海土地发展中心成立,1997年成立了杭州市土地储备中心。试点取得了良好效果,开始在全国范围内推广。上海土地发展中心成立后的五年内,全国就有669个县市建立了土地储备制度。

  土地储备制度的模式是,在城市土地国有的前提下,土地管理部门授权土地储备机构,通过征购、回收、置换等方式,将增量土地和存量土地集中起来,由土地储备机构统一组织土地开发或再开发,将“生地”变成“熟地”,后续根据土地供应计划,分批入市。

  相比于此前的土地多头供给,土地储备制度下,政府对土地一级市场的垄断能力明显增强,这也是土地财政得以运行的前提。

  5、2001年至今:实施土地招拍挂制度

  城市土地制度改革的目标是,市场化配置土地资源。土地储备制度,增强了政府对土地供给的控制能力,但土地使用权仍然以协议出让为主,土地资源分配受行政力量影响较大。定价机制也多属行政定价模式,并不能充分挖掘土地这一生产要素的市场价值。

  2001年国务院开始在全国范围内推行土地使用权的招标、拍卖。当年4月,国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公平和公正,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。

  2002年7月,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,要求商业、旅游、娱乐等经营性用地和商品住宅用地,要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地的使用权。文件也对国有土地使用权的出让原则、范围、程序、法律责任等都进行了系统性的规定。

  2003年国土资源部印发了《协议出让国有土地所有权规定》,要求土地协议出让,也必须公开和引入市场竞争机制。

  2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,要求加快工业用地进入市场化配置。2006年国务院印发的《关于加强土地调控有关问题的通知》,规定工业用地必须采用招拍挂方式出让,且出让价格不得低于公布的最低价标准。

  至此,通过土储制度垄断土地一级市场,经营性用地、住宅用地和工业用地通过招拍挂方式出让的制度基本确立,并沿用至今。

  二、城市土地制度改革向何处

  姜大明部长在2018年全国国土资源工作会议上的讲话,没有透露非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的具体办法,落地时间点也没有明确。

  结合姜部长提到的权属不变、符合规划条件,参考建国后城市土地制度变迁史,我们认为非房地产企业依法取得使用权的土地转为住宅用地的可能办法有三个:

  一是通过土地储备机构,征购非房地产企业依法取得使用权的土地,再次进行招拍挂。

  二是借助土地招拍挂系统,非房地产企业依法所取得使用权的土地,公开转让给房地产开发企业。

  三是允许非房地产企业,将其依法取得使用权的土地,开发建设成住宅。由于所经营业务不包括房地产开发,可以作为福利房面向员工销售,但对外销售的可能性不大。

  目前来看,第一种方法的可能性最大,第三种方法的可能性最小。垄断一级土地市场,是土地财政得以运行的前提之一。加之要满足规划需要,土地储备机构统一征购,对拥有土地使用权的非房地产企业而言也更加公平。

  而第三种方法,从目前情况看,能否明确住宅产权具有很大不确定性。如果可以给予产权,由于工业用地的价格比住宅用地低,将工业用地转为住宅用地,会降低住宅的总成本,这会给商品房市场带来调整压力。此外,大规模的相对低价住宅供应,也会让企业和非企业职工有交易套利的动力,因为双方都能受益。

  但无论最终是何种方式,可以确定的是,在维持土地财政和房地产市场稳定的背景下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的量,占每年新增住宅用地的比例可能很有限。

  一方面,地方政府短期之内,难以摆脱对土地财政的依赖。除了最直接的国有土地使用权出让收入外,以土地作为资产进行抵押融资,也是地方政府建设基础设施和公共服务项目的重要资金补充。

  而快速发展的房地产市场、垄断土地一级市场供给、招拍挂制度的组合,是城市地价和土地财政得以运行的前提,其中一个因素出现利空,都将威胁到土地财政的稳定。这就意味着,即使是放开非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地,在规模上可能比较有限。

  另一方面,2013年以后国有建设用地供应面积持续下降,除受耕地18亿亩红线和城乡二元土地制度限制外,也有人为控制的因素。我们可以看到,2013年至2016年,北京市住宅用地供给完成率是持续降低的,这除了维持地价稳定外,也是为了维护房价的稳定。

  从房地产调控经验看,重视限购、限贷等需求管理,而扩大供给的实际措施较少。从这一角度看,短期也难以大规模放开非房地产企业依法取得使用权的土地进入住宅用地市场。

  房地产长效机制正逐步建立,而适度增加住宅用地供给是必要举措之一。我们认为,除了将非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地外,还可以采取以下三点措施。

  一是拓宽地方政府财政资金来源,减少其对土地财政的依赖。我们前文提到过,2013年之后国有建设用地面积供应持续回落,有一定的人为因素,目的是通过控制土地供给维持土地财政的运行。

  因此,使地方政府可以切实增加土地供应、加快商品房回归居住属性本源的前提是,地方政府对土地财政的依赖度降低。这需要从财政收入和支出两方面着手:

  收入方面,增加新的地方税种,并适度提高新增地方政府债券的额度。2017年开始加强对地方债务严监管,各类融资偏门几乎都被堵住了。作为地方政府举债的唯一合法渠道,应适度增加地方政府新增债券的额度。同时,拓宽财政收入,如开征房产税并划为地方税种等。

  支出方面,事权适度上移至中央财政。

  二是提高住宅用地的比例。除了国有建设用地供应面积减少外,国内还普遍面临着住宅用地占比低的情况。

  以北京为例,2008-2017这10年中,住宅用地供应占总供应面积的比例持续低于50%,2015年由于总供给面积减少而被动提高至47.8%,2017年则因住宅用地根据库存情况供应动态调整而提高至47.7%。上海住宅用地占比略高于北京,但整体也低于6成。

  伴随着产业结构升级,工业用地占比收缩是趋势,这也为提高住宅用地比例提供了基础。

  三是疏通城乡二元土地制度,缓解大城市的土地供给压力。中国现行土地制度下,城市土地属于国家所有,而农村土地属于集体所有。根据现行法律,农村集体用地必须先征为国有,才可以进行转让、拍卖。

  姜大明部长指出的研究深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,实际是在加快城乡土地制度的融合,这有助于缓解城市土地供给压力。

  以深圳为例,据统计2013年深圳有241个城中村,总用地面积43.9平方公里,人口215万人,超过深圳当年常住人口的20%。将这些集体用地征收为国有用地,可以明显丰富深圳的土地供给。


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