李俊高李俊松

　　西南财经大学

　　摘要：新一轮的土地流转与20世纪80年代中后期自发形成的土地流转有诸多不同,更多地是在国家实施城乡统筹大背景下农业增效、农民增收、国家粮食安全保障根本诉求驱动下农村土地合理利用、农业适度规模化、现代化发展的客观要求使然。目前土地流转的进一步发展受到理论争论和实践困境的牵制。理论争论集中在土地确权、流转的模式两个方面,而实践中各主体矛盾集中体现在农户与政府、农户与新型农业经营主体、农户与集体经济组织之间的博弈。推进土地流转的进一步发展亟待土地流转机制创新。

　　一、引言

　　新一轮农村土地流转特指新世纪以来党和国家实施统筹城乡发展、新农村建设、新型城镇化发展战略的大背景下的农村土地流转。此举与20世纪80年代中后期农村改革,实行家庭联产承包责任制后,大量农村剩余劳动力转移到城镇而自发进行的土地流转有诸多不同。80年代中后期的土地流转更多是自发、无序、随意、单一、非市场化的小范围流转。而新一轮的土地流转是在十七、十八届三中全会明确保障农民土地经营承包权,允许农民进行多种形式的土地流转,适度发展土地规模经营的政策下,出现在经济比较发达的地区及农村土地制度改革试验区,并呈现出流转方式的多元化、流转工作的规范化、流转价格的合理化的大规模市场化的土地流转。

　　土地流转即土地产权市场化交易,但在我国目前农村土地集体所有性质之下,这里的产权并不是一种完全产权,即在不改变土地所有权性质之下,拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。土地承包经营权是指承包户在承包期限内依法对集体所有的土地享有占有、经营、使用和收益的权利,是国家对土地制度进行改革的重要措施。目前农村可以流转的土地分为三种类型:农用地、集体经营性建设用地和宅基地。目前集体建设用地和宅基地的流转仍处于指导下试点,本文重点探讨农用地的流转。土地流转首要解决的是这两个方面的问题:一方面,是否确权、怎样确权;另一方面,怎么样流转,采取什么模式。以上两个问题无论在理论上还是实践中都争论不休,莫衷一是。本文在厘清学界理论分歧、总结土地流转中的实践困境,并试图找到土地流转实践中四方主体(政府、集体、农户、新型农业经营主体)博弈中利益述求和矛盾焦点,通过机制创新来实现兼顾国家和集体利益,保护好农户利益,释放更多利益给土地经营者。

　　二、土地流转相关理论争论和实践困境

　　土地流转的理论争论主要集中在土地确权、流转模式上。在实践中,土地确权难度最大,也是矛盾最集中的地方,也显得尤其重要。

　　1.土地确权的争论和实践困境

　　土地确权是土地相关权力在法律上的确定,是土地产权明晰的第一步,主要包括依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属,即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。土地确权最早提出是在1986年颁布的《土地管理法》里,经过1989年和1994年两次补充修改为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规定在国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权和土地他项权利方面作了较为具体的规定。2008年,成都率先启动农村产权制度改革试点,重点开展农村集体土地和房屋确权登记。在此基础上,成都市相继出台了《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体建设用地使用权确权、登记暂行规定(试行)》等文件,明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限,建立了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系。土地确权在土地流转中起到至关重要的作用,但在实际操作过程中由于牵涉到土地实际面积和空间位置的确认又容易走进误区,引起纷争,导致确权陷入困境。

　　(1)确权有利于土地流转还是阻碍土地流转。认同确权的学者认为土地确权可以明晰土地产权,进而实现三权并行分置即集体保留所有权、农户保留承包权,农户可以将经营权流转出去。这样不但能促使农业向规模化、现代化经营转变,而且有利于创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点。同时也有学者认为由于农户普遍存在的禀赋效应,使土地人格化财产特征得到强化,土地确权反而阻碍了土地流转。本文认为在实践中,政策不明确和保障不到位的情况下,土地确权可能会导致部分农民担心土地流转出去之后无法收回或者收回的土地一经土改而无法继续耕种而“惜土”,进而不愿流转自己土地。

　　(2)“确权不确地”还是“确权确地”。“确权确股不确地”,则是只落实成员权(如是土地入股则是股份权),不落实各成员具体承包的面积、区位(地界),只享受成员应得的收益权。所谓“确权确地”,是指在确定农村土地集体地界和成员权的基础上,把各家各户承包土地的面积、区位(地界)落实到人到户,得地又得利,地权与收益一体。确权确地是一种真正意义赋予农民物权和产权,能够清晰的知道自己所持有的财权的面积和位置,有利减少土地入市时分家分户谈判的成本,又有利于农民土地权益的维护,而且可以扩展到宅地的入市。本文认为“确权确股不确地”是一种不彻底的产权,适用于股权量化中已经承包到户的耕地和林地之外的集体土地,只需要赋予了集体成员的收益权,而其他权力归集体所有。而“确权确地”适用于已经承包到户的耕地和林地,农户拥有独立的承包经营权能,可以用于耕种、流转、抵押等。

　　(3)承包权是长期固定还是定期调整。承包权长期固定即农民拥有土地的长期的承包权,让土地“准所有权化”,或在维持现有制度总体框架情况下让农民获得“永佃权”,这有利于农民对土地收益形成长期的预期。而学术界也有人认为这种长期固定承包权反而维持了土地占有的不均等性,支持采取“三年一小调,五年一大调”以政府为主导的定期调整政策。因为在长期的承包期间“婚丧嫁娶”在所难免,使得土地占有出现不均,定期调整能够较好实现农地占有的均等化。本文也认为在长期固定不调整、以农户为土地确权的基本单位的政策下,在实践中会出现理论上难以解释的困境:农户部分成员户籍非农化或完全非农化后,不再是集体成员之后,在法理上不应有权享受集体土地承包权了,但事实上,该“农户”仍占有土地,占有国家相关补贴。

　　2.关于土地流转模式争论和实践困境

　　农村土地流转呈现多样化的形式,具体概括为以下几种:转包、转让、互换、入股、抵押、租赁、信托等。这些模式都发轫于不同地区,是当地实践之后的经验总结,当然存在不同优缺点和适应性,必须要因地制宜。转包、出租、转让和互换在初期已经零星的、偶然的存在,适应于小规模的土地流转,而信托和入股这种方式更适应于规模化、集约化、现代化的农业。目前流转模式的争论主要集中在“内置金融”即村民入股模式和土地信托模式,其核心是要解决“流转给谁、怎么流转、钱从哪来”的问题。李昌平认为中国大多数村庄还是小农经济,不适合大资本,只能靠内置金融,建立“内生机制”,具体来讲就是农民入股形成资金互助社,再由互助社内有才干的人来对土地进行规模经营,收益按入股比例共享。这种模式从某种程度上能保持农村农业内部的稳定,充分发挥农民自主权和参与权,但受制于“能人模式”,适用于部分干部的道德自省和执行能力较强的地区。而樊殿华认为,土地信托才是最好模式,由政府作为信托中介,实现三权分立,即耕地、山地等土地所有权仍然归村集体所有,承包权属于村民,经营权则在村民自愿的前提下流转到政府成立的信托公司,由公司代为打理,出租给“大户”。农民可以从中获得相应的经济收入,并在合同期满之后可以收回土地,而政府在其中扮演中介角色,负责企业和大户的遴选和监管,并获得相应的服务费。这种模式可以利用外部资金,将农民自身风险转嫁于外部,但这种契约关系往往是脆弱的,一旦发生纠纷,政府本身作为中介很难站在一个合适的立场去解决问题,解决不当容易造成群体事件

　　三、农户、集体、新型农业经营主体与地方政府四大博弈主体利益诉求及其矛盾焦点

　　土地流转中主要涉及四类主体:农户、集体、新型农业经营主体和地方政府。其利益诉求不同,他们是根据自身利益最大化来做出行为选择的。分析四方利益诉求并找到矛盾的焦点对解决问题至关重要。

　　1.四大博弈主体的利益述求

　　(1)地方政府。地方政府是中央政府政策的具体执行人,为土地流转的顺利进行提供了制度支撑和资源支持,同时又是地方经济的推动者,肩负着维护地方稳定和经济持续发展的责任。其在土地流转中的收益主要是经济发展和相应的财政收入,同时付出维护社会稳定和发展经济的成本。

　　(2)集体。农村集体是土地的所有者,代表的是广大农民的集体利益,但在实际流转过程中,集体往往是虚位的,其利益容易遭到部分农民甚至其代理人村委的侵蚀。本文认为集体利益就是农民的整体利益,即农村经济的繁荣与发展,而成本为耕地减少、环境破坏等。

　　(3)农户。农户是土地的初始承包者,对土地有直接经营权、使用权和转包权,其行为从根本上影响到土地是否流转。农户在土地流转中的收益主要是土地流转收入。其成本包括失去土地后的生活成本以及在市场中的交易成本。

　　(4)新型农业经营主体(土地经营者)。新型农业经营主体作为土地流入者,其收益是经营收入减掉流转土地的成本,作为市场化的经济组织,必须要获得平均利润,如不能获得平均利润,土地流转失败,即使流转出去了,也会出现“二次抛荒的”的局面。新型农业经营主体的收益成为土地流转的关键,而收益又源自于土地流转之后的产业发展。

　　通过以上主体利益述求分析可以得知:集体的利益取向和地方政府基本一致,可以合并成一项主体即村政组织。新型农业经营主体的收益是由经济发展状况决定的,经济发展同是地方政府的最重要的利益,因此经济发展是新型农业经营主体与村政组织的共同利益,且其自身利益包含在政府利益之中。而矛盾的焦点在农户与新型农业经营主体、村政组织之间的利益关系。

　　2.农户与村政组织、新型农业经营主体的矛盾焦点

　　(1)农户与村政组织的矛盾焦点。农户是以土地流转收益最大化为目标,希望通过土地流转增加其收入以及获得相应的社会保障,而并不关心土地用途。而村政组织首要关心的是土地是否能顺利的流转出去以及土地用途,而不是农户的收益。因此村政组织在引进企业和制定相关政策时会忽视农户最基本的需求,容易遭到农户反对。具体来讲,他们之间的矛盾焦点表现在以下三点。

　　1政府只重视引进业主和企业,缺乏后期监督,村民土地流转收益得不到保障。例如在四川省广元利州区工农镇,当地政府说服村民将土地流转给其引进来的核桃种植业主,业主付了两年流转费之后跑路,农民既无法收回土地,又没得到相应补偿。村民找到地方村政组织,没有一个人为此负责,对当地村民造成巨大经济损失。

　　2同地不同权,政府村民分歧大。在四川省什邡市南泉镇,村民对土地流转认识程度不同,导致先参与流转的土地能够较早的种植经济作物和搞相当规模的涉农服务业。然而后参与进来的村民在红线约束无法从事其他生产,只能规模种植农作物,收益远远低于先行者,造成“同地不同权”。这样“同地不同权”造成村民和村政组织之间的分歧较大,矛盾较为集中。

　　3土地承包权和经营权权能较难实现。在四川省南溪县永宁镇,当地政府在积极推进土地确权颁证同时,对农业产业发展中的抵押融资、后期融资以及保险体系却没有显示足够的热情和出台相应的兜底政策,这使得农民土地承包权和经营权权能中的抵押权和收益权(经济上的权利)很难实现。

　　(2)农户与新型农业经营主体之间的矛盾焦点。农户和新型农业经营主体之间博弈,可分为一次性零和博弈和多次竞合博弈。在土地承包经营权缺乏长期稳定的政策下,新型农业经营主体和农户会产生一次性零和博弈,即倾向于签长期合同,将土地流转补偿一次性付给农户,但在土地集约增值过程中,新型农业经营主体收益越大,农户的土地补偿损失就越大,农户违约风险加大,导致双方合作破裂,土地流转失败。在土地承包经营权长期稳定的政策下,农户与新型农业经营主体会产生多次竞合博弈,即倾向于签短期合同,双方可以根据土地经营状况适当调整土地流转补偿,共同分享土地集约增值。但在多次竞合博弈中,仍然会出现土地流转失败的可能:农户缺乏市场主体资格,处于信息劣势,议价能力偏弱,在新型农业经营主体过分压价的情况下,农户可能会选择一次性零和博弈,土地流转失败可能加大。在上述博弈分析中,农户和新型农业经营主体的矛盾焦点在于双方对承包经营权政策的预期不同所导致是否选择一次性零和博弈和多次竞合博弈。

　　四、土地流转中的机制创新

　　在现行制度下,土地流转存两个方面的障碍:一方面,农户的利益最大化和村政组织的政绩最大化实际往往是不一致的,缺乏相应的政策保障;另一方面是农户和土地流入方即新型农业经营主体缺乏一个合理的长期预期,对土地流转收益短视化。因此,进一步推动土地流转,解决各主体之间的矛盾,亟待土地流转机制的创新。

　　1.长期稳定承包经营权,让土地“准所有权化”,允许转让、出租、入股、继承等多种方式流转

　　土地流转是为了让土地由低效农业流向高效农业,承包权和经营权产生分离,原来的集体所有权无法满足两权分离的高效农业的需要,就这需要使土地“准所有权化”,即长期稳定承包权。这样有利于农户和土地受让方形成长期的收益预期,有利于解决土地调整纠纷,土地确权的长期有效性。同时在土地承包经营权长期稳定下来之后,农户可以将其经营权转让、出租、入股、赠予、继承等多种流转方式。其中继承主要是针对其直系亲属,赠予主要针对直系亲属以外的个人或者组织(包括集体和地方政府)。

　　2.确权之后,在三权分离的基础上,赋予农户的独立的经营权能,允许其流转、抵押

　　承包权是集体成员原始取得,可以退出,但不能转让和抵押,而经营权是可以流转出去或者抵押融资,在农业经营不善的情况,可以由债权方优先取得一定期限的经营权,并获得相应的占有、使用、收益和处分等权能。这样既能保证农户的承包权不受流转的影响,另一方面又能保证新型农业经营主体或债权人获得合同期限内的独立的经营权能,并能从中收益。

　　3.鼓励土地托管联户经营,成立农户专业合作社为日常经营机构,发挥农户在市场上主体资格,逐渐形成以农户为主导的土地流转市场

　　成立农户专业合作社,并构建以村长为理事长,各生产队长为常务理事,农户为理事的托管体系。并由农户与合作社签订土地托管协议,并在收割期后扣除正常管理费之后,按照市场价格,取土地平均产量跟农户现金结算。农户作为理事,拥有市场主体资格,参与土地流转和价格谈判主动性提高,符合土地流转利益主体的长期利益。同时政府绝不能作为经济主体参与其中,更不能以行政命令的方式强迫农户土地流转。

　　4.创新农业保险制度,成立相互保险公司,抵御农业适度规模化经营风险

　　在很多地方,企业业主在搞规模化种植时所购买的保险理赔难度较大,理赔数额较少,甚至出现业主倒贴本的情况,为了克服商业保险在农业产业中的不足,可以成立由各个农业企业业主组成的相互保险公司,形成业主之间“自我担保”机制。

　　5.完善农村社保体系,解决农民土地流转后的就业问题

　　对我国农民而言,农村土地不仅仅意味着能给自己带来经济收益,它更肩负着一种生活保障的重任。因此要想农民彻底解放思想,就必须通过农村社会保障制度的进一步完善来消除农民对自己基本生活保障的担忧,从而积极参与到土地流转中来。因此,推动土地流转,解除农民“后顾之忧”是关键。一是健全低保体系,逐步实现农村低保人口的全覆盖和低保金不断递增,确保特殊人群对土地流转的积极性。二是完善农村养老保障体系,创造条件增加新农保试点,并按照“十二五”规划的要求,把农民工尽快纳入城镇社会保障体系。三是鼓励土地流转的农民积极创业,扩大就业岗位,保障农民工及其子女在城市生活能够获得与城市居民相平等的待遇。

　　重磅文稿：新一轮的农村土地流转—理论争论、实践困境与机制创新