文|王媛；编辑|张亮
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。《意见》中强调了农民的土地承包权，并声明政府不能限制农民进行土地流转。截至2014年底，全国农村承包地流转面积超过了4亿亩，比2012年增加了1.3亿亩，流转面积占比超过30%。土地流转已成农业发展新态势，然而政府和村社组织却将其视为与民争利的新手段。
充当中介的村委会却私自签订《土地租赁合同》，以“租金按每亩每年1000元”的代价，在本该用作农业发展用途的200亩耕地上修筑驾校
由于中国的土地属于集体所有，在流转过程中缺乏市场的自主调节，造成土地流转主体之间的信息极不对称，给政府和相关村社组织充作中介提供了充分的理由。后者往往将本该流转的土地租用给开发商，以“高租低补”等方式攫取利益；或者直接将流转的土地面积划入上级下发的征地面积中，通过“以租代征”截留本该发给农民的征地补助。2013年和2014年，全国城市建设用地面积分别为47108.5平方公里和49982.74平方公里，同年的全国征用土地面积分别为1831.57和1475.88平方公里，远远无法满足建设用地的需要，剩余高达45000平方公里的建设用地从哪里来？
今年10月，陕西山阳城关镇张垣村，三个村民小组与村委会签约，将200亩可耕地流转给一个远程现代农业科技产业园建设项目。与此同时，充当中介的村委会却私自与当地一所技术学院签订《土地租赁合同》，以“租金按每亩每年1000元”的代价，在本该用作农业发展用途的200亩耕地上修筑驾校。从2014年项目开建到现在，整整两年时间，作为监管主体的城关镇政府对远程农业园的违规建设没有任何实质性的阻拦。
相比之下，在法国、日本等国的农地流转制度中，中介组织是在市场需求中自发形成的。土地整治和农村安置公司、合作经济组织等一系列规范化的中介组织实现了土地流出方和转入方的有效沟通；同时，相对完善的法律、法规及政策保障，规范了农地流转双方的权利和义务，减少了不必要的谈判成本，使得促进了农地的有效流转。
权属边界的模糊令政府和村社组织往往成为代理人或者直接成为产权所有者，相比于只有承包权的农民，在土地流转过程中处于优势地位
自上个世纪中期的农业合作化运动以来，中国的土地一直以国有制的形式存在；但同时，法律规定，土地的所有权归“集体”，承包权和经营权必须在这一大前提下进行分配——这实质上形成了土地国家所有和集体所有的二元体制。
在浙江大学农村发展研究院的两名学者看来，“土地流转利益主体虚化”是政府与民争利的借口之一。在城镇化进程加快、农村基层组织方式不断变化的现实中，“集体”所有的主体对象往往不太明确：社区经济合作组织、居民自治组织、党支部都可能成为土地所有权的主体。一方面，权属边界的模糊令政府和村社组织往往成为代理人或者直接成为产权所有者，相比于只有承包权的农民，在土地流转过程中处于优势地位。另一方面，农民产权意识的模糊也令政府毫无顾忌。在这两名学者对浙江地区18个县(市、区）的抽样调查中，17％的农民认为土地的所有权应该归国家或集体所有，8％的农民认为土地产权应该归家庭或个人所有。其余部分认为土地所有权属于与自己切身利益更加紧密的生产小组。
同比之下，在土地交易制度完善的美国，产权边界非常明晰：土地所有者拥有土地收益分配和处置的权利，在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权利。联邦和州政府只对土地保留三项权利:土地征用权、土地管理的规划权、征收足额的土地税。
为了吸引投资者，基层政府和村干部农民以“一次性买断”为代价，将土地进行流转，获得大量的项目资金。土地增值后，被排除在外的农民也无法同资本共享利益
2008年，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展的若干重大决定》提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社经营主体”。随后，全国掀起农地集中流转的浪潮。相比于集中流转，散户流转存在高成本和高风险，地方政府为完成任务和追求政绩，常常将土地集中流转“行政化”，以强制或欺骗手段流转农民土地。2015年，中国农业大学的一项研究中提到：土地流转工作之所以能快速有效地推动，大多是因为地方政府利用行政资源和乡土地方性知识等资源对农民进行动员。
集中土地后，政府开始绞尽脑汁引资下乡。20世纪90年代中期的分税制改革后，大部分资金通过项目的方式依靠条条下放到地方，导致各基层政府之间为争夺项目资源展开激烈的竞争。为了吸引投资者，基层政府和村干部农民以“一次性买断”为代价，将土地进行流转，获得大量的项目资金。土地增值后，被排除再外的农民也无法同资本共享利益。
近2800万亩的流转土地被用作工商行业，遭严重污染后，将永久性失去耕地价值
2015年，安徽省池州市东至县香隅化工园管委会以每亩每年800元的价格，从村民手中流转了香隅镇地处长江南岸的一万亩土地，用作建设附近化工园的隔离带。随后，中华环保联合会工作人员对土地附近河流进行了污水取样，经检测，水中多项污染物超标，苯的含量甚至达到13.7，超标136倍。
截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积为2.7亿亩，其中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，占流转总面积的10.3%。在流转对象的选择中，政府部门往往以放宽环境监管的代价换得高利益，土地遭严重污染后，将永久性失去耕地价值。虽然获得一时性利益，由于对土地拥有承包权，相比于仅为“中介人”的政府来说，农民还是有了不可挽回的损失。
