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当前农村土地流转的风险因素
nctudi.com 来源:《中国党政干部论坛》 时间:2016-11-09 10:20:36

  我国农村土地经营由集约到分散曾经是个巨大的历史进步,包产到户的联产承包责任制激活了农村巨大的生产力。随着社会的全面进步和发展,分散经营的土地出现了资源配置效率低下等问题,土地的适度规模经营反而成了发展现代农业的必由之路。在此背景下,土地由分散到集约成为大势所趋。

  截至2014年年底,全国承包耕地流转面积4.03亿亩,是2007年年底的6.3倍,流转比例达到30.4%,比2007年年底提高25.2个百分点。与此相应,在国家基本土地政策不变的前提下,多样性流转成了再次集约分散土地的有效途径。事实上,农村土地流转行为自包产到户以来就未曾停止过。从农户间少量自发进行到国家法律的有序引导下的大面积推进,陆续有三十多年的经验积累。但农村土地流转是个系统工程,涉及“三农”领域的方方面面,事关广大农民的切身利益,也关系到全社会的稳定,谨慎对待并树立强烈的风险意识,是土地流转工作中的应有考量因素。根据当前全国土地流转的实践情况看,大多土地流转起到了较好的效果,但是有些风险因素还是需要警醒,处理不当,还有可能成为系统性问题。

  利用习俗做法代替法律,流转行为规范性较差

  土地制度是国家的基本经济制度,不仅国家对于土地尤其是农村耕地有严格的管制规范,并且地方政府、土地所在村、组都有着复杂细致的管理要求。例如“以转包、出租、互换或者其他方式流转的,承包方应当及时向发包方备案;以转让方式流转的,应当事先向发包方提出转让申请。”实践中土地流转的形式也出现多样化,根据学者蔡志荣的归纳,能够实现土地流转的形式至少有12种:转包、转让、出租、互换、入股、代耕、拍卖、抵押、土地信托、反租倒包、继承、赠予。多样化的土地流转形式,必然呈现出多样化的权利义务特征。此外,农地作为农户重要的生产资料,流转作为重要的处分权利行使,事关全家的重大利益支配,应当有充分的凭据来证明其中的利害关系。因此,无论是对于土地转让方还是土地的受让方,除了基于继承的法定事实原因外,土地流转双方重要权利义务关系以书面形式约定清楚,既是法律的强制性要求,更是减少纠纷的实际需要。但实践中发现,大量的土地流转行为仅凭农户之间私下的口头约定进行。学者调查发现,浙江丽水市莲都区“全区土地流转中签订流转合同和书面协议的仅占总面积的49%,大部分局限于流转双方口头协议”,具有一定的代表性。至于未经发包方备案或书面协议内容残缺的情况也相当普遍,有的甚至内容约定违法无效,比较常见的例子就是约定土地租赁合同超过20年的期限。在以约定俗成的口头协议代替法定的规范流转合同,作为土地流转的主要方式,为合同的履行留下隐患,极容易导致纠纷。当这种行为成为一种普遍现象时,整体上会阻碍土地流转市场的发育和完善,也会成为农村社会矛盾的导火索。

  政府替农户行使权力,轻视农民个体财产权利

  承包土地的直接利害关系人是农户,流转只是农户行使自己财产权利的方式,属于意思自治的私法领域,无论是村委会还是基层政府,都没有合法的理由强制或变相强制农民被动流转土地。但部分地方政府或基层组织,以招商引资、为农民增收、发展规模农业等名义,直接干预土地的集约过程,不顾农民的实际要求,变相强制农民被动流转土地。这不仅整体上侵害了农民的财产自主权,更是忽视了在土地集约过程中部分对土地严重依赖的个性化农户利益。这种粗暴、越俎代庖的做法不仅不能更好地维护农民土地权益,反而极有可能导致基层社会矛盾冲突,农民权益一旦落空的黑锅也会扣在政府身上,加重了政府责任。早在2014年末中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中就指出,土地流转要“坚持依法、自愿、有偿,以农民为主体”,“不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益”,算是对该类问题的警示。

  土地流转受让人集中度过高,风险分流能力差

  土地流转的一个主要目的是实现土地的集约化经营,而集约化本身也是风险因素之一。土地信托作为一种土地流转方式,自2013年安徽宿州埇桥区土地信托发行以来,全国动辄流转的土地成千上万亩。而信托流转而来的土地,信托公司自己并不直接经营,往往是租赁给农业企业去经营,地租成了土地流转方的信托收益,从而完成了农户土地资本化的过程。实践上,农企流转获得的土地实际上是诸多农户土地的集约,甚至是整村、整乡土地的集中流转而来。这意味着大量农户的土地收益集中维系在一个或少量几个农业企业上,而这些农业企业的地租缴纳义务一般也主要倚靠信用,并无其他担保。作为主要由政府或基层组织主导的海量土地流转项目,项目的主导者却并非实际利害关系人,对直接经营土地的农业企业的资信状况、偿债能力、风险分流措施等一旦缺乏专业细致的考核,甚至为了完成政绩,有意识地模糊土地使用人的瑕疵,将会带来较大的偿债风险。当农业企业出现经营障碍导致现金流紧张,或基于其他因素导致企业可持续性出现问题,诸多农户的可期待利益就会处于被违约的风险中。一旦地租大量违约,失地农民的群体性纠纷随之而来。鉴于农业本身相对风险较高,对于海量土地的流转应该慎之又慎。流转土地集中在单一农业企业上,无论其偿债能力如何,等于把农户的所有鸡蛋装在一个篮子里,本身就是种高风险行为。

  盲目追求规模,政府激励导向出现偏差

  全国各地土地流转的迅速推进,大多是在政府的鼓励引导下进行的,其中财政补贴是较为普遍的激励措施之一。但是当前的政府补贴出现了两个方面的现象:一是主要向土地受让人补贴,尤其是超大规模企业的补贴,鲜有向土地承包人补贴;二是补贴政策大多采用一次性方式。由此导致了一些不良的政策后果。一是流转土地规模越来越大,特大型的农业企业受到明显的鼓励。但是有研究表明,农业效益和生产率并不能与规模一直成正相关关系,适度规模的农业生产效益才是最优化的。盲目地追求超大规模,并不可取。二是一次性补贴措施虽然达到了政策鼓励的效果,对招商引资会起到良好的促进作用,但催生了农业生产者的短视行为。某些企业海量土地流入的目的就是为了套取政府的补贴,并将其迅速固化。科学的补贴方式应该根据企业的实际经营情况,细水长流,在企业成长的过程中不断释放补贴资金较为合理。此外,在某些地方政府补贴层层推进,基层政府先行补贴的同时会得到上级政府的更大补贴,基层政府反而从补贴中获益,加强了扩大土地流转规模的动机。这些行为无疑会加剧农业经营的整体风险。

  纯粹经济行为导向,忽视社会风险

  农地带有强烈的底线保障作用,但在大量的土地流转过程中,无论是政府、农户还是农业企业,大多只是关注精细的经济利益账,直接利益是土地流转的主要原动力,却普遍忽视了土地流转后农民的基本生活保障问题。当土地由农民自行掌握时,即便是效益差,但是其利益可获得性具有天然的保障,无非就是农业收成高低的差别。土地流转以后,其利益变成了一种可能性,以租金债的形式取代了对物的直接支配权。债权的实现受到各种外在因素的干扰,与直接对物的支配相比,具有较大的不确定性。农地大量流转之后,一旦遇到农业的系统性风险,农民的租金收入没有保障的情况下,农民基本生存能力将会受到影响。尤其是对于自身生存能力差,基础条件落后的农民而言,长期赖以生存的土地全部长期流转出去后,未来的生活保障问题实际上应该优先考虑。当前土地流转的实践中,对该类问题进行综合考虑的方案并不多见。一个比较现实的做法就是,适度为农民保留一部分保障性自留地,富余部分再进行长期流转。吉林省部分地方在试行农地抵押贷款的方案中,曾经积极采用了该类做法。土地流转作为一种民事上的合同行为,主要靠约定来保障权利,合同中应该有农户可以分享到土地自然收益增值部分的条款,用以保障参与的主体共赢,而不是一方利用资本的先天优势从一开始就对农民利益进入长期隐形蚕食状态。

  除了前述主要问题之外,变相改变土地用途的农地非农化倾向、利用土地流转变相加强社会管控等不合理现象也时有发生。但应该看到,农地流转是社会发展进步的体现,应该得到鼓励和促进。对于出现的问题,因噎废食,减缓甚至停止土地流转的探索步伐,都不可取。为了农村土地流转的积极向好发展,应该由国家层面继续探索综合的顶层设计方案,与农村改革的整体方案进行衔接推进。不仅要关注土地流转形式上的规范与合法,也要关注个体农户利益的权利保障问题,并应当重点着手解决土地流转之后农民的社会保障问题。指导农民把地租分类使用,建立起以地租保障的全社会农民养老保险统筹制度,解决农地流转后的长远后顾之忧。改变政府的补贴方式,适度补贴土地流转农户,控制和引导结合当地实际的农业土地经营规模。继续加强和完善农业保险对农业经营的保障作用,可以考虑对流转土地经营的农业企业的强制农业保险政策,并可以引导改变保险赔偿金的支付方式,优先补偿土地流转农户的租金收益,从整体上有效化解农民土地流转之后的社会保障缺位问题。


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