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土地三权分置猜想:流转成本高成绊脚石 掠夺式经营存隐忧
nctudi.com 来源:经济观察报 时间:2016-11-08 10:16:40

  种昂张恒

  当中国发展的“人口红利”渐消之际,“土地红利”开始得到释放。

  土地改革向来是中国经济发展的动力源(13.010,0.25,1.96%)泉。有人说,没有建国初期的“土改”,就没有新中国前三十年稳固的政权;没有“大包干”释放出农民的积极性,就没有近三十年粮食安全的保障、工业经济的崛起以及改革开放的成就。

  2016年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称“《意见》”),完善农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权”分置),宣告着一场新的土地革命以及城镇化全面拉开帷幕。

  正在进行的中国城镇化改革是对中国农业和工业、乡村与城市、农民与市民统筹性的再安排——农业将由一家一户的分散耕种转向规模化的集约经营,从土地中释放出的大量的农村劳动力将被引导进入城市、城镇,变身为市民。

  在这一宏大的变革中,土地的“三权”分置则是一切的基石。

  资本的松绑

  近日,山东青州南小王镇村晟丰土地股份合作社理事长孙国贞正在酝酿流转1万亩耕地,与中信信托合资注册一家新公司,建设一个蔬菜的产供销一体化项目。

  从2013年12月起,该合作社就与中信信托签约,共同推出土地经营权流转信托项目。根据双方达成的协议,一期将流转何官镇南小王村晟丰土地股份合作社的1850亩土地,流转的土地在金融资本的帮助下第一次成了一款金融产品——“中信信托-农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。

  这是中国第一批土地信托产品,其中将分散在农民手中的土地使用权流转到合作社,中信信托与合作社签署委托经营服务协议,再由信托公司转交由专业种植公司集约化经营。在这种设计下,孙国贞的身份也从理事长转变为职业经理人;合作社只需在当地寻找土地资源,保证连片流转,更像是一个土地中介机构。

  “由于农业大棚技术的逐渐成熟,蔬菜种植基本不受天灾影响,能够带来长期、稳定的收益回报。”孙国贞盘算道,“一亩农业大棚的投入约为7万多元,一年种子、农药、化肥每亩地投入约1万元左右,雇工一人开支为3.5万元,每亩大棚每年产值约在15万元,净利润4万元。”如此算来,投资利润率约为20%以上。

  农业生产周期长、回报较低,但收益稳定;金融产业周期短、利润高,却风险巨大,二者能够相互弥补。

  近三年来,中信信托的介入,帮助晟丰土地股份合作社带来了最为稀缺的资金、技术。

  山东青州、寿光一带农户普遍种植大棚蔬菜,种菜收益数倍于种粮,由此这一带土地也堪称中国流转成本最高的地区,每亩在2800元,土地集中耕种的投入也最大。流转1850亩就高达500万元,一般农户根本无法负担。此前,孙国贞曾尝试着从金融机构贷款,但当地银行普遍规模较小,放贷额度最多也只有数十万元。

  不过,孙国贞坦言,双方坐在一起开会时却始终存有一种担忧,土地信托最大的就是政策风险——土地流转、集中始终尚在各地试点,并未有明确的政策法律依据;金融资本抢滩农业,中央政策会否支持?

  中信信托有限责任公司原董事长蒲坚在其著作《解放土地》一书中就曾对农地信托项目风险有着这样的认识,“若因国家农村土地政策的变化或政府原因导致信托计划下土地承包经营权被征收、征用,信托计划将提前终止,可能会对信托收益权产生不利影响或经济损失。”

  直到近期土地政策的走向逐渐明朗,中信信托开始与晟丰土地股份合作社策划一个更大的项目。

  晟丰土地股份合作社计划在周边流转1万亩土地,以土地入股,中信信托将出资2亿元,以现金入股。双方将共同注册一家新公司,在扩大种植面积的同时,投建仓储、冷链物流,预计届时每天将向浙江供应十万吨蔬菜。

  与中信信托的信托模式不同的是,中国还存在一大批民营资本直接以公司为主体,渗入乡村的田间地头。

  今年46岁的王洪新,在吉林省舒兰市莲花乡、白旗镇、平安镇、新安乡四个乡镇的12个自然村,已流转出约2万亩土地。王洪新是舒兰市洪新生态农业发展有限公司的法定代表人。2014年开始,他和一家国有企业共同出资,由他出面进行合同签署、土地丈量,发放租金、后期运营等一系列工作。

  王洪新是和当地的村委会签的合约。村委会召集农户签署委托协议,王洪新的公司和村委会签署流转合同。他提供的单价为1200元左右,因为当地每年种植一季农作物,农作物年产量有限,这样的价格曾引起小轰动。

  土地拿过来后,王洪新按照合同里的约定,没有改变土地的用途。因为当地水源充足,集中上来的土地大都被用来种植水稻,王洪新最终决定通过增加土地的附加值来增收。营养丰富的黑土地,在公司施用有机肥,不打农药,人工薅草等方法的改良下,土壤肥力达到了有机标准。获得第三方评测机构的有机认证后,这片黑土地上产出的水稻价格大大提高。

  王洪新也从实践层面总结出自己的担忧。“民间资本纯粹以商业目的进入农地市场的话,追求效益、产量的公司会大量使用化肥、农药,对土壤造成破坏。”他说,此外,就舒兰当地而言,每年秋收后土地冬季会闲置,经营者应该将土地仔细翻一遍,将土壤中的害虫、无机物等除掉,以保持地力。而现实是,相当一部分农民做不到这一点。

  2016年10月30日,上述《意见》下发,农村土地所有权、承包权、经营权分置被确认、完善。“这一政策彻底化解了土地流转经营者和资本投资者的后顾之忧。”孙国贞认为,经营权从承包权中分离,土地得以集中起来才具备经营价值,踯躅观望的各路资本得到了政策松绑,才敢于下乡投资。他指出,只有与资本的结合,农业才能化解资金瓶颈,实现规模化、集约化、现代化生产。

  从合到分

  “建国初,中国的耕地是村集体所有,集体耕种。”坐在家门口小板凳上,安徽小岗村严金昌曾对《经济观察报》记者回忆起当年的壮举。

  1978年,集体“大锅饭”的生产机制已养活不了小岗村民。连年挨饿的严金昌等小岗村18个农民冒着杀头的危险,在一张承包土地的契约上共同按下了“血手印”,开创了家庭联产承包责任制的先河。“大包干,大包干,直来直去不拐弯”,“交足国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。至今严金昌仍然津津乐道。“大包干”使土地的承包权率先从所有权中分离出来,一家一户生产能激发出农民打粮的自主性、积极性。以往每年粮食都不够吃,可“大包干”第二年,小岗村每户除去口粮外还都有了余粮。

  可是,为了防止城市物价飞涨引发通胀、保证中国工业品出口的竞争优势,中国工农业长期存在巨大的剪刀差将农产品(12.520,0.17,1.38%)价格压抑在一个较低的水平。“30年前,种一百亩地的收入买不了一台彩电,如今一亩地的收入就可以买一台,可见当时的剪刀差有多么大。”凤阳县一位农业老干部如是说道。

  从2000年以后,年迈的严金昌感觉到,村里壮劳力进城打工的人数逐年增多,甚至自己的孩子们也不愿在家里种田,纷纷跑到广东、江浙一带大城市的工厂打工。当全国进城务工者形成了庞大的打工潮,农村耕地开始撂荒。国土部门苦苦坚守18亿亩土地红线似乎也失去了意义。

  30多年来形成的一家一户分散经营农业模式一旦被革新,土地或将释放出巨大的红利;可一旦改革方案有缺失,也会付出惨重的代价。

  随着全国各地大面积土地撂荒现象的滋生,一方面土地开始在农户间自发转包,一方面政府也开始组织试点。2010年,国土部在全国选择了嘉兴等8个地市先行试点土地流转,尝试将经营权从承包权中分离出来,使荒芜的土地有人耕种。全国先后涌现出土地流转的“嘉兴模式”、“枣庄模式”、“肇东模式”等。

  截至2016年6月,中国2.3亿农户中流转土地农户超过了7000万,比例超过30%,东部沿海发达省份这一比例更高,超过50%。难怪连中国农业部部长韩长赋也感叹,土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍,农业生产者的构成发生了深刻的变化。“近年来各地在探索的不同土地流转模式,实际上是走在国家政策之前。”北京工商大学商业经济研究所所长洪涛在调研中发现,民间资本投资的积极性很高,“但是因为国家没有明文规定,一些投资者觉得伸展不开,甚至是政府召集开会时,实际操作中的创新模式不敢去谈,担心和国家政策不一致。”

  终于2016年10月30日,中央政府下发《意见》,中国土地“三权”分置正式确立。原来政府默认或鼓励资本进入农地流转,但一直未明文确定,两办的《意见》出台后,给承包土地的各路资本吃了一颗“定心丸”。

  新的矛盾

  “人—地”是最为核心的社会关系,涉及亿万农民的生产、生活,牵一发而动全身。在各地自发或有组织的改革试点中,农村土地所有权、承包权、经营权分置涌现出诸多新的共性矛盾。

  当农地开始集中耕种,高昂的流转成本就成为新土地经营者的第一块“绊脚石”。枣庄市徐庄镇土地合作社是全国第一个获得工商注册的土地合作社,入社农民第一次拿到了政府发放的土地使用权证。

  可是,该合作社理事长张凯华向《经济观察报》记者诉苦道,尽管地方政府推动了土地改革,但金融机构在审查中只有自有物品才能抵押贷款,耕地所有权归集体,承包权归农户,合作社的使用权无法抵押贷款。

  中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平认为,经营者拿着土地经营权去贷款,如果经营不善、无法按时还款,银行无法收回土地,会面临两难境地。叶剑平解释说,经营权是承包权派生出来的,经营权实际上是租赁权。实际操作中政府允许、银行有时会认可,但从法律意义上来讲,经营权作为抵押权比较勉强,存在瑕疵。“徐庄模式”在当地推广后,不断有农户希望加入,可张凯华却不敢接受任何一户的申请。尽管在他心目中,合作社理想的规模是流转万亩农田,可“每增加几十亩,就需多采购一份农资、添置一台农机,合作社目前没有足够的资金储备。”

  土地经营权从承包权的分离中,贷不到款已成为这个中国最早的土地合作社最大的瓶颈。

  作为产业资本的进入者,湖北春晖集团流转了土地12.3万亩,成为当地最大的“粮王”。土地流转得越多,湖北春晖集团董事长谭伦蔚心中的忧虑越强,“企业原有计划在5年时间内流转土地100万亩,但我不知道国家政策是否允许。”毕竟,100万亩耕地面积比许多县的耕地总量还大。

  让春晖集团苦恼的另一个问题是,尽管企业成为湖北最大的种田大户,但国家的“粮食直补”却一分也落不到实际的经营者手中,而统统都发给了土地的承包者。

  粮食直补,原本是为促进粮食生产、调动农民种粮积极性,国家财政按粮食实际种植面积,对农户直接给予的补贴。可当大量土地经营权从承包权中分离出来时,粮食直补政策却依然如故。

  目前,湖北地区粮食直补约为130元/亩,如是算来,湖北春晖集团流转的12.3万亩土地,约合近1600万元。春晖集团分管农业的副总陈志胜担心,粮食直补多年的错位已让享有承包权的农户习惯的认为是自有收入的一部分。即使国家今后将补贴转发给经营者,农户恐怕就会相应上调土地流转费。

  中国土地学会副理事长黄小虎担心,现在的问题是农民工进城后,没有放弃承包权,只是将经营权流转出去。在农业生产的收入中,一部分要给承包者,一部分要给经营者。随着经济的发展,农药、化肥等农业生产成本上升,长期下去矛盾可能就会出现。

  土地三权分置引发的另一个问题用中国农业大学教授陈清的话说则是对土地的“掠夺式”经营。

  在国外,土地是农户个人的财产,可以继承、可以自由转让,农户对土地往往倍加爱惜,阶段性的休耕、轮耕。在国内,原本农户数十年的承包权稳定下来后,也会为了保护地力而合理种植。

  可是,当土地承包权与经营权分离后,各路私人、产业或是金融资本都有着强烈的逐利性,经营者每年要交纳高额的承包费用,为了避免亏损,赚取利润,往往就会弃种粮食,而选择种植高附加值的经济作物,这必然会使大量耕地面临“非粮化”的隐忧,危机国家粮食安全。同时,经营者加大化肥、农药的用量,进行“掠夺式”经营,进而造成土壤污染。

  目前,中国农业已超过工业成为最大的面源污染产业。中国耕地不足世界10%,化肥使用量超过了全世界总量的1/3。

  “在发展现代农业的过程中,一定要重视环境污染的问题。”陈清教授认为,在土地三权分置后,国家应该出台相关政策,引导种田大户科学合理利用土地。在土地承包出去之前,政府应对当地土壤进行检测,形成数据库。承包者在流转期限结束时根据土地各项指标,国家可以进行适当的奖惩。

  城镇化的基石

  土地“三权”分置改革需要大量配套措施来不断完善,同时也需要从法律层面进一步厘清。

  2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为物权,但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权还是债权,争论始终不绝于耳。

  一种观点认为,承包权和经营权,从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权是物权的话,一物一权,一个物上不能设两个物权。这种观点认为,生产者现在拥有经营权只是一个债权,既会触发投资者的短期行为,而且债权也容易违约。

  就连农业部部长韩长赋在接受记者采访时也表示,“最近因为农产品价格的下降和劳动力成本的上升,确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损,也有个别出现了退地现象。”事实上,全国部分地区也爆出合作社负责人因经营不善而“跑路”。

  任何的改革都是在曲折中探索。土地,是最为基础的生产要素,历次土地改革都释放出巨大的发展潜力。各界人士普遍认为,土地“三权”分置的确立是城镇化的序曲,同样将带给中国带来深远的影响。

  习近平总书记指出,“城镇化是中国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在”。眼下,这一场宏大的变革正如火如荼的展开。

  城镇化是对中国农业和工业、乡村与城市、农民与市民做出的整体性再安排——土地从分散通过流转趋向集中,农业生产将由一家一户的耕种转向规模化、现代化的经营,从土地中释放出的大量农村劳动力将被引导进入城市、城镇,变身为市民。

  按照新型城镇化的要求,未来中国要有3亿人从农村进入城市、城镇——促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

  这将意味着,城市中工业资本、金融资本将涌向乡村,开启万亿级农业投资热潮;同时数亿农民将进入城市、城镇,冲破工农业、城乡间多年来形成的壁垒,托起工业与城市的发展。

  这一切的基石正是在于今天的农地的“三权”分置改革。只有土地经营权首先从承包权中分离出来,土地才有可能在现有制度下集中耕种、规模化生产,人才能走出耕地、脱离农业向城市转移。

  为了保证拥有承包权的农民放心地流转土地,进入城市,数年前各地方政府就开始对土地进行确权。目前,全国已有2545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2万个村开展了农民土地承包经营权确权登记颁证工作,完成确权面积7.5亿亩,接近农村家庭承包耕地面积的60%。

  当“人口红利”渐消之际,中国政府正酝酿着以“土地集中—人口集中—城镇化”为路径释放出潜藏着的“土地红利”。有人说,没有建国初期的“土改”,就没有新中国前三十年稳固的政权;没有“大包干”释放出农民的积极性,就没有近三十年粮食安全的保障、工业经济的崛起以及改革开放的成就。

  今天的土地“三权”分置改革会否为中国带来数十年新的发展动力呢?


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