土地，是农民的命根子，是农民生存和发展的基本保障；实行家庭联产承包制，是我国农村改革的重大创新。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。如何稳定和完善农村土地承包关系，切实稳定农户承包权，放活土地经营权，促进现代农业发展，笔者认为要把好“五关”。
一是把好总开关，切实提高思想认识
各级领导干部要切实提高对稳定和完善农村土地承包经营制度重要性的认识。农村土地承包经营制度是我国农村基本经营制度。农村土地承包经营制度的长期稳定，对于调动广大农民的生产积极性，增加农民收入，促进农村经济发展，构建和谐社会具有极其重要的意义。各级各部门要充分认识稳定和完善农村土地承包经营制度的重要性、紧迫性，以高度的政治责任感和使命感，将党的稳农、惠农、富农政策全面贯彻落实到基层，切实维护好广大农民的合法权益，让农村土地制度改革成果惠及每个农户。稳定和完善农村土地承包关系，让农民吃下“定心丸”，是政策所指、发展所需、民心所盼。要加大有关农村土地承包法律法规和政策的宣传力度，将其作为“七五”普法工作重点。要通过行之有效的方法，使法律法规下基层、进农户，做到家喻户晓，有关政策要做到入耳、入脑、入心，形成全社会讲政策、懂法律的浓厚氛围。
二是把好质量关，稳妥推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作
农村土地承包经营权确权登记颁证，是稳定和完善农村土地承包关系的基石，是深化农村土地改革的一项基础性、根本性工作。一要夯实基础。各试点县（市、区）要严格贯彻执行中央和省委省政府有关文件精神，重点在摸底制图、调查指界、公示确认等方面抓好落实。要坚持“市县指导，乡镇、村组为主体”的工作原则，将农村土地承包经营权确权登记颁证工作纳入各级政府目标管理绩效考核。二要保障经费。农村土地承包经营权确权登记颁证工作时间紧、任务重、工作量大，国家虽有相关的补助经费，但标准不够高，且需要整县确权完成验收后再拨付，一定程度上影响了试点地方确权登记颁证工作开展。国家要加大资金投入，特别是对农业生产大县、山区县加大补助力度，及时拨付补贴金额。省人民政府要严格落实“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算”的政策，确保工作经费有保证，使县乡政府和干部不再纠结于“先干是否会吃亏”。三要确保质量。农村土地确权登记颁证工作事关农村稳定发展大计，与亿万农民息息相关，绝对不能敷衍塞责、应付了事。各地必须从实际出发，坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先，确保工作质量。
三是把好入口关，正确引导农村土地经营权有序流转
一要坚持依法、自愿、有偿原则。在依法的前提下，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，切实做到农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。要注重发挥农民合作社作用，实现农村土地有序流转、发展农业适度规模经营与培育新型农业经营主体有机结合。二要加大政策扶持力度。各地要利用国家开展农村“两权”抵押贷款试点的契机，加快农村土地产权登记、交易流转平台建设，建立农村产权价值评估机构和抵押登记系统，完善土地经营权抵押担保机制，加大抵押贷款力度，着力解决农民贷款难问题。财政部门要设立土地流转专项资金，用于改善流转土地规模经营的基础设施、完善土地流转信息网络建设、鼓励土地流转和规模经营大户、对土地股份合作社和流转大户进行奖补。农业部门要指导地方依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。三要建立健全风险防范机制。要坚决守住耕地性质不变这条底线，加强对工商资本投向农用地、占用农用地资源等行为的监管，严禁利用农村土地流转搞工业建设、矿产开发、房地产等；防止农村乱占耕地建房，坚决制止农地“非农化”“非粮化”；高度关注农村土地流转价格快速升高趋势，避免囤地盈利现象发生。对流转面积大、时间长、涉及农户多的项目，县（市、区）和乡镇农村土地流转管理机构要提前介入，强化监督，完善风险防范机制。
四是把好能力关，加强农经服务体制机制建设
首先，加强农经队伍建设。严格落实中央提出的“农村经营管理要列入政府职能”“保持乡镇经营管理机构的完整设置”等要求，大力加强县乡农村经营管理体系建设，确保经管工作有位置、有人干。其次，强化经费保障。农村经管工作涉及面广、专业性强，越到基层越重要，工作对象更直接，工作任务更繁重。财政部门要将乡镇经管工作经费纳入转移支持范围，防止出现“巧妇难为无米之炊”。第三，加大农村土地纠纷调解仲裁体系建设和人才培养。农村土地承包工作法律性、政策性、业务性强，新情况、新问题不断出现，纠纷调解仲裁任务重，要进一步加强纠纷调解仲裁体系建设，加大人才培养和业务培训力度，不断提高农经干部队伍的业务素质和工作能力，使其有事干、能干好。
五是把好法律关，加快对相关法律法规的调整与修改
习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。随着近年来农村土地流转规模不断扩大，承包权和经营权分离已成现实，也是农村土地制度改革的方向。全国人大常委会已启动土地管理法和农村土地承包法修改工作，省一级人大常委会要积极做好相关准备工作，适时对相关地方性法规进行修改。为深化农村土地制度改革，希望国家抓紧对担保法、物权法等法律作出修改，使相关法律规定协调一致，并尽快出台农村土地承包经营权流转法，依法保护农民利益，有效推进农村土地适度规模经营，加快农业现代化发展步伐。
(作者单位：湖南省人大农业与农村委员会；文章来源：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2016年第六期。）
