核心提示：农村土地制度完善与否、土地流转机制是否规范是关系到现代农业发展的关键所在。为有效解决农村土地承包经营权流转纠纷，湖南省永州市中级人民法院成立课题组，专门对2013年至2016年6月间永州市两级法院农地流转纠纷的审理情况进行了调研。

　　一、永州农地流转纠纷的主要特点

　　三年半来，永州全市两级法院共受理一、二审农地流转纠纷案件1176件，结案1140件，结案率为97%。其中，一审收案949件，结案917件，结案率96.6%；二审收案227件，结案223件，结案率98.2%。从有关数据分析，此类案件总体呈现出四个特点：

　　1.收案递增趋势明显。2013年一、二审收案235件；2014年一、二审收案285件，同比增长21.3%；2015年一、二审收案387件，同比增长35.8%；2016年上半年（截至6月30日）一、二审收案269件，相比2015年同时期增长52%（见图一）。

　　2.当事人之间矛盾激烈。此类纠纷涉及农民“命根子”利益，一旦形成纠纷，当事人之间对立情绪大，互不相让，案件调撤率较低。三年半共调撤案件182件，调撤率为15.5%，低于三年半来的平均调撤率13.5%。

　　3.上诉上访率逐年走高。三年半来在所审结的案件中，上诉案件227件，上访案件50件。其中，2013年上诉案件47件，上访案件8件；2014年上诉案件62件，上访案件12件；2015年上诉案件77件，上访案件19件；2016年上半年上诉案件41件，上访案件11件（见图二）。

　　4.县区发展不平衡。如双牌县法院三年半来审结的土地流转案件达301件，江永县法院有177件，而冷水滩区法院有12件，新田县法院只有9件，其他的县区法院一般都是70余件，并且土地流转案件与经济发展的程度并不呈正比。

　　从案件的类型上看，主要分为如下几类：

　　1.发包或调整土地引起的纠纷。有的村委会擅自变更上届村委会签订的承包合同或对土地重新发包，有的在妇女出嫁、离婚或者丧偶后，单方终止合同，剥夺妇女的土地承包经营权。部分乡镇政府滥用职权，擅自发包土地或干预农民自主经营权，干预承包合同的订立和履行。

　　2.因承包合同的履行引起的纠纷。如承包人拒不给付承包费、承包地被征收后补偿款的分配不公、承包人改变土地用途等等。

　　3.村民之间转包土地引发的纠纷。如因转包土地被征收后补偿费归属纠纷、因转包土地上种植特定作物引起纠纷、因客观情况发生重大变化，原先确定的土地流转租金过低引发的纠纷。

　　4.土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，村委会把土地集中起来，统一对外流转。有的农户认为租金分配不合理，诉请撤销村委会与他人签订的出租协议，要求恢复土地承包关系。

　　5.经济利益驱动而毁约引起的纠纷。土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，或者是政府政策的优惠等方面的原因，土地承包者获得了较大利益，土地的所有者村集体组织成员因利益驱动心理不平衡产生纠纷，以原合同侵犯其集体经济组织成员权为由，强行终止合法有效的合同。

　　二、司法实践中存在的问题

　　1.法律适用难。当前的涉及土地流转的法律规范缺乏统一的立法指导思想和价值取向，造成法官处理土地流转纠纷时观点混乱，裁判不统一。加之国家的相关法律出台滞后于国家政策，农民根据国家政策作出的土地流转行为一旦发生纠纷诉至法院，导致法院在土地政策和法律制度的把握上难以取舍，左右为难。

　　2.事实认定难。一些案件由于历史久远，举证不足导致认定事实困难，加之土地部门的登记不规范，重复登、漏登等现象存在，使土地权属难以认定。一些案件由于土地流转发生在亲朋之间，没有书面合同，或者合同文字表达不清，导致认定事实困难，难以判断双方的权利义务。一些案件流转的主体不符合法律规定，土地流转操作不规范，导致土地流转成讼后举证难。

　　3.案件处理难。土地流转案件往往影响面较广，案件背后的利益关系更是复杂，既涉及政府或投资者的利益，又涉及土地所有权人、使用权人的利益，往往是牵一发而动全身，无论怎样判决，都有可能引发群体性纠纷。

　　4.调解协调难。一些案件由于社会历史或政策等多方面的原因，农户往往抱团给政府或者法院施压争取利益，不配合调解和服判息诉，动辄上访，仅从法律的角度难以从根本上化解矛盾。一些案件特别是承包地征收补偿费用分配纠纷案件，被告方往往不出庭，抱无所谓态度，给案件的调解和判决增加了难度。一些早些年抛荒的农民现因种田有粮补资金而要求收回土地承包经营权所引起的纠纷中，当地政府不同意这些抛荒农民重新获得土地承包经营权，但是农民失去了土地就一无所有，人民法院在处理二者的期盼与要求时难以协调。

　　5.执行难。土地流转后新的经营人已经进行了投资，不愿意交出土地履行法院判决；很多土地流转收益已经“落袋为安”，村民不愿返还，村集体又没有其他财产可供执行。因土地流转纠纷当事人双方一般积怨较深，当事人往往因宗族利益、私人恩怨关系，极易发生累诉、缠诉乃至赴省进京上访，甚至群体性的械斗事件，若处理不好，法院、法官都要担责，导致法院执行此类案件举步维艰。

　　三、相关的意见和建议

　　1.搞好土地确权和完善法律制度相结合。土地确权是审理好土地流转纠纷的基础和关键。国土部门要加快农地地籍调查，建立准确、完善的土地档案，对农村土地进行确权登记颁证，进一步明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，保证农村土地权属清晰，四至界限明确，为产权交易奠定可靠的基础。特别是要进一步做好农村土地承包完善工作，抓住做好二轮承包契机，与农户签订土地承包合同，发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。同时，要认真梳理法律、法规与政策之间的关系，统一立法尺度，完善相关法律规定，如明确规定不同土地流转方式的法律责任，增加一些承担法律后果的内容，以有效地执行国家法律、法规。对我国法律、法规对农村土地流转规定有相当一部分较为笼统不够明确具体、可操作性不强的条文，进行修改完善，增强执法司法的可操作性。

　　2.建设土地流转服务平台与规范土地流转程序相结合。首先要建立健全农村土地流转管理机构。土地流转是涉及农民土地承包权益和农村基本经营制度的大事，但当前，侵害农民土地承包权益、改变土地农业用途、随意违反土地流转合同约定、流转行为不规范等问题时有发生，因此，加强对土地流转行为的指导、监督和管理是当前形势的迫切需要，应当建立健全各级农村土地承包流转管理机构，建立土地流转合同台账和管理制度，监管农村土地流转交易行为和土地规模经营项目，强化农村土地流转过程中的物权保护，从而有效地预防农村土地流转过程中各类纠纷的发生。其次要建立健全农村土地流转服务机构。农户缺乏法律意识、市场信息把握不准是导致纠纷发生的重要因素，建议建立健全农村土地流转专门服务机构，为农户提供政策法律法规咨询、土地流转信息、受理流转价格评估、指导流转合同签订等服务，从而为规范土地流转打下坚实基础。特别是乡、镇政府应加强流转合同的引导和备案工作，对可能存在的风险和法律漏洞及时对农民进行提示，对已签订合同进行备案登记，引导农民规范合理进行土地流转，确保在源头上减少和预防土地流转纠纷的发生。

　　3.坚持公正司法与支持保障相结合。要加强证据的审查判断，结合农村的实际，尊重农村的公序良俗，严把证据的合法性、真实性和关联性，依法采信证据，准确认定事实。对有利于农业发展、农民富裕、农村繁荣的土地流转改革举措，坚决提供强有力的司法支持和保障；对集体土地征用、集体经济组织成员身份等复杂、疑难问题，受理、审判、执行各个环节要慎之又慎，正确理解政策原理和法律精神，统筹兼顾各方利益，公正妥当处置；对农村土地流转纠纷的处置，严把立案审查关，合理引导诉争各方通过提请党委、政府协调解决或引导当事人达成调解等方式解决，并及时向党委、政府报告纠纷形成和发展动向；对于行政主导解决的重大案件，如对出嫁女分配补偿款案件、政府主导的大规模招商承包案件等，法院可做好法律咨询，从司法角度谋划解决思路和方案；在土地流转纠纷的调处中，建立以人民调解、行政调解、司法调解为轴心，以行政处理、仲裁裁决、诉讼判决为保障的联动调解机制，形成司法调解权、行政权、审判权相配合的纠纷解决体系，以及时高效地处理各类土地流转纠纷。同时，在中立原则下，要加强当事人的举证指导，适度强化依职权取证，尽可能排除证据之间的矛盾，最大限度地查明案件事实，维护合法权益，增强司法裁判的公信力。

　　4.加大法律的宣传与转变群众观念相结合。要把土地流转政策、法律法规列入农村法制宣传的重点，采用多种生动、有效的形式，加强农村土地承包法、合同法等法律法规和农地流转政策的宣传，使广大农户知晓农地流转的相关规定。要加强巡回审判，现场审案，通过身边的案例，让相关农户了解农地流转的权利义务、法律责任，使广大农户增强契约意识、证据意识、守法意识和诚信意识，做到依合同办事、依法律维权。同时，制定鼓励土地流转的政策措施，改变农民“恋土”观念，提高基层干部“以地生财”的意识。如建立土地流转扶持资金，对全部转出土地的农户给予一定的补助；对通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营、带动农户增加收入的种养大户给予政策倾斜。

　　（课题组成员：罗重海禹楚丹夏宁春石瑞婷周纯）