江西农业大学MPA教育中心陈美球江西应用技术职业学院邓爱珍
要实现十八届三中全会提出的城乡统一建设用地市场改革目标，离不开全社会的共同参与。系统了解相关主体对农村集体经营性建设用地流转的现实关注，有针对性采取相应的政策措施，对于营造农村集体经营性建设用地流转的全民参与氛围具有积极意义。下面结合今年7~8月开展的“江西省农村集体经营性建设用地流转现状”专题调研，针对地方政府、基层国土管理部门、村集体组织、村民、用地单位等相关主体对农村集体经营性建设用地流转的关注进行梳理，进而提出相应的政策建议。
一、各相关主体对农村集体经营性建设用地流转的核心关注点
农村集体经营性建设用地流转是一个涉及面很广的系统工程，相关主体众多，不同主体有其不同的利益诉求或关注点。我们先后在江西省赣州市南康区和赣县召开了多次由乡镇分管领导、村委干部、村小组组长、县乡二级土地管理业务人员、农民代表、农村集体经营性建设用地的用地单位代表参加的座谈会，现对主要主体的核心关注点梳理如下：
1.地方政府：如何体现政府的收益？
地方政府在农村集体经营性建设用地流转中能获取多少经济收益？在“土地财政”现状尚未改变的现阶段，这是地方政府不得不考虑的问题。流转获取的地方财政收入不能与土地征收相比，地方政府心里有所准备。但对于农村集体经营性建设用地，同样离不开政府的基础设施建设投入和用地环境的优化，而且还要花费不少人力物力用于农村集体经营性建设用地现状调查与流转管理。目前，各地都没有明确地方政府在农村集体经营性建设用地流转中增值收益的分配份额，在一定程度上影响了地方开展农村集体经营性建设用地流转工作的积极性。
2.基层国土部门：如何进行农村集体经营性建设用地流转的监管？
基层国土部门管理人员普遍反映，开展农村集体经营性建设用地流转工作感觉“无从下手”、“顾虑重重”。农村建设用地远远滞后于国有建设用地的规范管理，如家底不明、历史矛盾积累多、流转价格确定问题、流转中增值收益分配问题、交易税费等问题。特别是面对城乡统一的建设用地市场改革目标，把原来的二元市场融入一个市场，集体土地的诸多特征与国有土地存在很大差别，单纯
2套用国有建设用地市场的监管手段必然难以适应农村集体经营性建设用地市场。座谈会上县、乡二级土地管理专业人员提出了一系列非常现实的问题。虽然国家允许试点地区自行确定各自的试点方案，但农村集体经营性建设用地流转涉及农村土地巨大资产的盘活，稍有不慎，很可能引发社会矛盾，出现危及社会和谐稳定的事件。基层非常盼望上级能对农村集体经营性建设用地流转中几个关键问题提出相应的指导性原则，分担基层的试点风险。
3.村集体组织：谁是农村集体经营性建设用地的所有者？
村集体组织是对农村集体经营性建设用地流转抱着最大希望的一个主体。因为他们作为土地所有者，理应得到流转增值收益分配中的最大份额，这是村集体作为土地所有者经济价值的体现。但是，谁是农村集体经营性建设用地的所有者？村委，还是村民小组？这关系到流转中的核心决策主体问题。持村民小组意见的提出，我国早就明确了“三级所有，队为基础”的农村生产资料所有制形式，确定了生产队的基础地位，村民小组（原来的生产队）在法理上就是集体土地的所有者；而持村委意见的认为，村民小组现有的组织机构过于弱小，难以担当所有者的重任，而且“符合规划和用途管制”是农村集体经营性建设用地流转的基本前提，如果以村民小组为单位进行流转，不仅受益面小，且不利当前在较大农村区域范围内统筹的新型农村社区建设。
4.用地单位：如何保障与国有建设用地同等的各项权利？
农村集体经营性建设用地的使用者，是农村集体经营性建设用地流转中，最心神不定的一群主体。一方面，他们指望用低于城镇国有用地的成本获取农村集体经营性建设用地；另一方面，又非常担心农村集体经营性建设用地难以享有与国有建设用地同等的各项权利，尤其是长期稳定的收益和处分权利。以融资抵押功能为例，国有土地可用于融资，已形成了全社会共识，银行通过规范的评估，都会办理借贷。但农村集体经营性建设用地却很难有金融机构愿意借贷，因为金融机构对农村集体经营性建设用地的二级市场发育缺乏信心。另外，那些农村违法违规建设用地者，特别是“小产权房”建设者，普遍对农村集体经营性建设用地流转持有乐观预期。他们认为，无论是土地权属，还是土地用途，“小产权房”都属于农村集体经营性建设用地的范畴，且基本上都符合规划和用途管制，只要适当补交一定的费用，很有希望转为合法用地。
5.村民（村集体组织成员）：如何在流转中共同受惠？
广大村民对农村集体经营性建设用地流转，普遍持赞成和支持的态度，认为在提升农村建设用地利用效益的同时，能增强村集体经济实力，从而为农村生活基础设施建设提供财力支持。但是，他们担心流转是否公开、透明，担心村集体资产的流失，担心流转中的“寻租”而使村民利益受损。为此，少数村民认为应把流转中应得的收益直接分到村民个人，个人得到了“实惠”流转收益才不至于让村委随意挪用；但大多数村民还是希望通过农村公益事业的建设，让全体村民共同享受农村集体经营性建设用地流转带来的实惠。
二、政策建议
1.严格土地征收的适用范围，为农村集体经营性建设用地提供空间如果维持经营性建设用地国家对集体土地征收的现状，不论是地方政府，还是用地企业，可能都会选择土地征收。因为，对于地方政府而言，可继续土地财政，对于用地企业而言，能确保抵押、租赁、入股等各项权限的实现。因此，必须同步改革现行的土地征收制度，严格执行土地征收范围仅限于“公共利益”，并对其作出具体的规定，应把经营性用地排除在土地征收的范围之外，只有这样，才能给农村集体经营性建设用地流转提供生存空间。
2.同步制定农村集体经营性建设用地再次流转制度，为实现与国有建设用地同权创造条件再次流转是实现农村集体经营性建设用地抵押、租赁、入股等各类权限和资产重组的基本前提，也是达到与国有建设用地同价同权改革目标的客观要求。比如不能再次流转的抵押品，其资产无法得到兑现，也就不具备完全资产抵押标的物的条件，自然没有哪个金融机构愿意办理抵押贷款。因此，在设计农村集体经营性建设用地初次流转机制的同时，必须同步制定农村集体经营性建设用地再次流转制度，对再次流转的价格评估、流出接受对象界定、相关税费交纳、登记办证等内容作出明确规定，且要与国有建设用地二级市场享受同等待遇。
3.尽快制定城乡统一建设用地市场监管制度，为农村集体经营性建设用地流转
规范管理提供依据农村集体经营性建设用地的流转入市，意味着城乡建设用地二元市场向城乡建设用地统一的一元市场转变，现行国有建设用地流转的市场监管体系，已难以
适应新形势的需求。因此，应在系统剖析城乡建设用地统一市场特征基础上，兼顾国有建设用地和农村集体建设用地的特征，在市场供需平衡、交易价格调控、市场竞争、市场风险防范等方面制定城乡统一的建设用地市场监管制度。这不仅是现阶段农村集体经营性建设用地流转的迫切需求，也是实现我国建设用地市场改革最终目标的内在要求。
4.明确农村集体经营性建设用地流转的决策机制，充分体现集体所有权的主体地位
农村集体经营性建设用地流转，在农村社会是一个非常敏感的主题。在具体的农村集体经营性建设用地流转决策中，必须做到公平、公正，统筹兼顾各方利益。针对当前地方开展流转试点的情况，提出以下建议：一是国家对农村集体经营性建设用地流转的价格评估、利益分配、矛盾协调等核心问题，作出原则性的规定，降低地方试点风险；二是明确村委是农村集体经营性建设用地流转中所有者主体，行使相关所有者的权利，但要完善相关政策，处理好各村民小组间的关系；三是强化公众参与，以及政府的指导与监管，可鼓励类似于“农村理事会”的民间组织参与，既可广泛征询民意，又能利于协调，政府及相关职能部门则应服务和监管“到位”，而不“越位”；四是建立农村集体经营性建设用地流转收益财务监管机制，并积极鼓励流转收益用于农村基础设施建设和增强农村社会福利，让全体村民均能从农村集体经营性建设用地流转中受益。
