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农村土地闲置的政府与市场二维处置模式探究
nctudi.com 来源:财经网(北京) 时间:2016-07-19 15:47:48

  (原标题:农村土地闲置的政府与市场二维处置模式探究)

  感言

  笔者前段时间去农村做土地调研,看到大片闲置抛荒的土地,第一反应是“好壮观”,但马上就感到“好可惜”。一望无际的田野成为一望无边的荒地,怎能无感触?农村闲置土地的治理不仅仅是国家的事情,更是我们每个人应该去关注和做的公益行动,是利国利民利后代子孙的大事。因此笔者有感而成文,以唤起各方关注与行动。

  导语

  1978年,中国实行改革开放,我们用30几年的时间取得举世瞩目的成就,一跃成为世界第二大经济体。然而,快速的经济腾飞也必然会产生诸多矛盾与问题,农村与城市差距逐渐加大,成为经济发展的主要障碍,也成为经济社会的最大不稳定因素。2020年,全面建成小康社会的目标实现,就需要针对农村这块“短板”进行全面改革。而在改革的过程中出现的农村大量土地闲置现象成为当前新形势下农村工作中的新问题,这既是一个经济问题,也是一个社会问题,不仅影响粮食生产安全,而且影响农村社会稳定,影响农业现代化和建成小康社会的发展进程。本文将从农村土地闲置的现状、原因以及危机,引出政府与市场在农村土地闲置治理过程中两个维度的主辅互补处置模式,以期探讨出切实可行的解决之道。

  一、国内农村土地闲置的现状分析

  1.农村闲置土地的界定

  所谓闲置土地,是指长期空闲搁置而未得到充分利用的土地。从经济的角度讲,即商品或资源的经济价值没有在交易中实现。主要表现在两个方面:一是已空闲搁置了一定时间;二是附着物没有实现相应的经济价值。本文将的闲置土地是以农村耕地、宅基地闲置为主的农业和非农建设闲置的土地,存在于农村生产生活的未利用或未充分利用的土地。

  2.农村土地闲置的现状

  中国目前约14亿人口,全国耕地面积18亿余亩。能够让这么庞大的人口国家发展到现在的良好局面,着实是了不起的事情。但不可否认的是,人地矛盾是逐年加剧,因此国家必须“严守18亿亩耕地红线”这也是推进农村土地制度改革的底线。笔者也曾尝试通过各种渠道去了解农村闲置土地的相关数据,但很可惜。官方公布的最近的闲置土地数据也是在12年前,而这期间城市与农村的发展都发生了翻天覆地的变化。不过我们还是可以从各方面的数据来间接的了解闲置土地问题的突出性。比如:2014年全国农民工监测调查报告显示:2014年全国农民工总量达到2.74亿,随迁的义务教育阶段子女超过1400万;中国农村金融发展报告2014公布数据显示,与2011年相比,2013年土地闲置家庭占比与土地闲置面积占全国总面积的比重分别上升1.5%。据测算,今后20年,全国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇地区;截至2013年,我国约有2000万公顷的耕地受到了重金属污染,约占耕地总面积的1/6;全国有25%的农村家庭闲置了农用地,既未耕种也未出租,而处于完全闲置的状态;2014年土地利用现状遥感调查显示,内蒙古整个区耕地及未利用土地面积分别占全区总面积的8.18%和27.12%。这些数据仅仅是农用地,非农建设用地、农村大量的空置宅基地、城市里的建设用地、集体建设用地等等都未曾落实相关数据。但我们还是可以从中感觉到农村闲置土地的庞大体量,如不加以解决,即使守住了18亿亩耕地红线,也会直接影响到全面建成小康社会的总体目标达成。

  二、农村土地闲置产生的根本原因

  1.传统农业生产力难以适应经济发展速度

  传统农业的耕种模式仍是处于小农状态,各家分散经营,未能形成规模效应,投入的成本高,产出的效益低,很大程度上影响了农民的生产积极性。而农民要适应整个社会经济的发展,就需要尽量去增加收入,进城务工就成为广大农村中青年农民增加收入和发家致富的主要途径。大量的农民工涌入城市,导致农村所需的农业生产的劳动力严重匮乏,出现“用工荒”、“空心村”现象的出现。这时候留守农村的老人和妇女不得不成为农业生产的主力军,但生产力与劳动力的严重不匹配,大片的农村土地也不得不闲置。

  2.制度不健全

  目前,国家法律法规在农村土地闲置方面还处于空白阶段,正确认定农村闲置土地,是政府土地管理部门作出农村闲置土地处置和再利用的合法性基础。现有的《闲置土地管理办法》只是针对城市闲置建设用地,并没有涉及到农村闲置土地的相关内容。对于农村闲置土地,没有相应的法规和办法,没有统一和权威的界定、分类,缺乏农村闲置土地处理的具体措施,那势必会影响到农村闲置土地的有效利用和流转。此外,我国《城乡规划法》实施后的乡村规划权并未由集体或其成员依法真正得以行使,反而成为行政权力介入乡村土地管制的合法工具。有调查报告显示,耕地的利用和保护状况并不乐观,耕地很多被以各种用途转化为非农用地,如在耕地上建房、建坟、建窑等乱占土地的现象,以及在耕地上采石、挖砂、采矿等现象在不少地区存在且较为严重。由于对土地利用结构不合理导致的农村土地闲置也是屡见不鲜。

  3.大“地主”经营失当、思维偏离

  近年来国家相继出台多部政策法规引导鼓励农业规模化经营,大力促进土地流转,取得了相当大的成效。由此也引发民间资本和本地农民纷纷承包土地成为“大地主”,这对于农村土地闲置问题得到了一定程度上的缓解,并推进了农业现代化进程。但并非所有“大地主”就能在规模化经营中获得收益,基于他们经营方式、管理模式、资源渠道、资金实力、技术、当地环境等方面的差距,还是有一定数量的农场主经营不善导致承包的土地闲置下来,而在很长一段时间不能被在此利用和流转。有农场主表示“并非我们愿意将土地闲置,实在是有心无力”。笔者在调研中也发现另外一种现象:还有一部分有资本实力的个人,因为有大量的闲置资金,在没有明确的规划,甚至没有想好要做些什么农业项目时就大量承包土地,其后也并没有任何土地利用行为导致土地的闲置。还有一些“大地主”前期有意愿从事规模化农业生产,国家也因为鼓励政策给予多方面的支持和财政补贴,但“补贴后效应”渐渐的让这些人迷失。农业本身投入与产出的时间成本较长,没有补贴的时间短、资金补给快。所以在补贴到位后就疏于对本身农业项目持续投入,转而投身新的项目中,从而导致了土地的闲置。

  4.教改、防险避灾等政策性因素导致土地闲置

  据四川遂宁农村闲置土地利用情况的调查报告显示:实施教育改革,村小学撤并,学生集中到乡镇就学,以前设立在各行政村的村小学因没有生源而关闭,从而形成学校用地闲置。经统计,截止2012年,遂宁市蓬溪县村小学闲置面积占农村闲置土地总面积的比例达到了79.9%,成为其农村闲置土地的主要类型。而农村村民支持国家建设、避险防灾等原因实施的院落整体迁建(搬迁),也使原院落宅基地形成闲置,占总闲置土地面积的18.8%。

  5.“离乡不离土”土地保障性心理依赖

  根据国家统计局数据显示:2014年中国城镇化率达到54.77%。从1978年的17.92%到2014年平均每年以1%的速度增长。随之而来的是大量农民进城谋生计,大部分人选择了长期或者永久定居城市。但闲置在老家的土地和房屋等农村资产却并没有因此而放手,尽管房屋破败,田地荒芜。他们普遍认为农村的宅基地和土地是自己私有的,不愿意随便放弃。此外,农民对于土地的心理依赖程度并没有因为到城市后就降低多少,他们始终把农村土地作为“退路”,作为后备保障。

  正因为这样的心理依赖导致大量的农村土地和房屋闲置。

  三、农村土地闲置带来的危机

  1.对土地本身的危害

  农村土地的长期闲置会导致土壤本身结构遭到破坏从而导致肥力下降,抵御自然环境侵害的能力变差,逐渐使土地的生产功能衰退和损失。直接后果就是再次进行土地耕种后的农作物产量很低。

  2.农民收益减少,农村经济受阻

  农村土地是农民增加财产性收益的辐射周边的土地效益降低,为农业现代化发展和农村经济发展带来隐患,极大的阻碍了农村经济的可持续发展。

  3.影响社会稳定

  农业生产是农民基本生活的重要活动,但土地闲置了,农业生产也就停止。粮食生产受到很大的挑战,导致整个农村发展呈现畸形,间接加重了农民的压力。人去村空,让基层工作难以开展,基础设施建设难度增加,严重影响社会的稳定发展。

  四、目前各地主导的处理方式

  针对土地闲置的问题,从国家到地方,因地制宜,出台多项制度及相关措施,有效的缓解了土地闲置问题。土地闲置,必须以国家为主导,如果没有国家在制度、行政等方面的约束与引导,仅凭市场和个体根本不可能做到。各地主导的处理方式基本是围绕制度、制止、监管、问责、流转、改建等方式进行。

  国家层面,《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定:禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。如果在规定期限内未有所为,要么罚款,要么收回。地方层面也相继出台多项制度来“管”、“导”结合,建立长效机制,立足长期监管,研究制定具有可操作性的闲置土地处置方案:一方面严厉打击各类土地违法违规行为;一方面解决历史遗留问题。同时,加大土地监管力度及责任追究力度;对违法行为力争做到早发现、早制止、早查处,将违法行为遏制在萌芽状态,对乡镇、村、组非法批地或放手不管的责任人要依法追究责任。对于已经存在的农村闲置土地采取流转和改建等方式进行合理的处置。比如:通过国家遍布的农村产权交易网络平台对农村闲置土地进行合理的流转,尽快将土地的价值发挥出来;河北省明确提出撤并后的农村义务教育闲置土地和校舍优先用于改建幼儿园,推进农村学前教育的健康发展等。

  五、市场辅助的解决路径

  解决农村土地闲置问题,政府层面作为主导,以制度和行政命令为手段,能够很好的从上到下贯彻和执行,让土地闲置得以最有效的控制。但农村土地闲置问题也错综复杂,牵扯诸多利益,加之由于农村本身的基础设施薄弱、信息闭塞,因此,控制问题扩大化后的遗留问题处理就显得力度不足。而市场主体的介入,作为一种辅助,无疑是加快了农村闲置土地问题的解决进程。2015年1月,国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》明确,农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构,可以是事业法人,也可以是企业法人,设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。也就是说将闲置土地进行有效的流转,要以政府为主导,成立的农村产权流转交易市场性质两重,不过以政府为主导的农村产权交易市场始终因为其非营利性质存在一定的缺陷。因此笔者认为,处置农村土地闲置问题应从政府层面与市场主体两个维度进行合力,共同治理。而根据目前两大市场主体聚土网、土流网所发挥的效力来看,在农村土地闲置处置方面确实起到了合力的效果。

  六、期许与愿景

  让农村土地不再闲置,是促进农民增收、农村经济稳定发展的基础;是实现农业规模化经营、农业现代化的必备条件;是实现国家粮食安全、社会稳定的重要突破点。只有加强政府政策指导、切实贯彻到执行层面,配合市场主体介入,有效发挥双方主辅互补的效力,才能对农村土地闲置问题做到突破性治理。笔者有与聚土网类似的愿景与期望:让土地不再闲置,因为我对这片土地爱的深沉。


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