1947年，英国《城乡规划法》将土地发展权及其相关权益实现国有化，并在世界范围内引起广泛影响。实质上，在此之前，英国土地发展权已经具有部分的国有化因素。1947年英国土地发展权的国有化，并非一个起点，而是一个节点。
英国土地发展权国有化的历程及演变
按照英国特殊的财产法及地产权构造，土地发展权可被视为一项独立的财产权，从土地所有权中分离出来，被地产权人单独处置或转让。有学者认为，英国中世纪财产法中即已存在土地发展权的国有化的含义，并最终在1947年《城乡规划法》中得以确立。
土地发展权国有化的缘起。自中世纪开始，随着城市人口的增加，为合理安排城市布局，原本属于地产权人的土地发展权，开始逐步受到政府管控。英国以王室公告的方式，针对城市的特殊区域发布建设禁令。如1580年伊丽莎白一世发布王室公告，禁止在伦敦墙内三英里范围新建建筑。这种建设禁令具有明显的规划目的，被认为是“国有化发展权”的早期方式。此后，王室公告管控城市建设的做法，逐渐被议会法令所取代。如1667年英国议会通过了伦敦重建法案，不仅涉及到了建筑标准，而且对房屋高度、街道宽度等作出了限制，将国家公权力的触角，直接伸向了私人土地发展领域。
土地发展的规划管制。从1848年开始，英国通过《公共卫生法》、《工人阶层住宅法》等法案，对新建建筑物、街道等标准进行规范。但这些法令仅将有碍市容的房屋视为一种公共妨害。1909年英国发布《住宅、城镇规划诸法》，开始以立法的方式对城市土地利用进行事先的限制和规划。该法赋予地方政府对正在开发的土地或可能用于建筑目的的土地编制城镇规划的权利，违反规划方案的已建、新建建筑均可被迁移、拆除或改造。但该法同时规定，若规划方案给个人财产造成利益损失，财产所有权人有权向地方政府请求赔偿。
发展许可制度的建立。按照1909年《住宅、城镇规划诸法》的规划模式，在发布规划架构方案到正式核准之间，存在一个时间差，在此期间的新建项目，如果与后来正式规划不一致，则可能被无条件拆除，并无法得到赔偿，这严重影响了开发商的建设积极性。为此，1922年英国政府制定了《城市规划法令》，提出实施过渡时期的开发控制（或临时开发控制）。按照该法令，在规划方案编制和审查期间的“过渡期”内，开发商可与政府协商并达成协议，凡是取得政府许可的建设项目，即使与日后的正式规划不一致，一般不予拆除，即便确有必要拆除，也可依法获得赔偿。至此，虽然开发商仍然持有自主决定土地发展的权利，事先未获得发展许可而开发的项目也不被视为非法，但英国政府通过区别对待是否获得发展许可的建设项目的命运，在一定程度上已将土地发展权部分地控制在手中。
土地发展权的全面国有化。1947年《城乡规划法》开始实行全面的发展许可制度，并将土地发展权及其相关利益实现了国有化。按照该法案及随后的相关法令，土地发展权国有化主要包括以下内容：一是全面实行发展许可制度。1947年《城乡规划法》将1922年《城市规划法令》中的发展许可范围扩大，实行全面的发展许可，几乎所有的开发项目都必须事先取得政府批准，否则政府有权采取包括强制拆除在内的措施。土地发展权从原则上的个人自由，被收归到政府手中。同时，基于发展权国有化原则，对因规划禁止开发而造成的土地价值贬损不予补偿。
二是将全部发展价值收归国有。土地发展权国有化的核心是土地发展价值的国有化。如果发展许可被批准，因此而产生的土地升值将被以“发展捐”的名义全额征收。发展价值被定义为同意价值和拒绝价值之间的差额。同意价值是指假设土地被允许开发后的价值；拒绝价值是指假设土地未获许可开发的价值，一般可理解为土地的现状价值。
三是针对发展权的国有化提供补偿。虽然在理论上，土地发展价值向国家转移不存在赔偿问题，但英国政府考虑到如果单纯将地土地发展权收归国有，势必会引发社会的动荡，故实质上采取了“购买”的方式，建立了一个总额3亿英镑的基金，用于向提出发展申请但被拒绝的土地持有人进行支付，作为对国有化发展权的整体补偿。
英国战后土地发展权国有化的变迁
1947年《城乡规划法》在实际执行中遇到了很大的阻力，其中主要是收取“发展捐”的问题。由于“发展捐”被视为基础设施建设、特别是私人住房建设的障碍，加之土地交易的地下化，1951年保守党重新执政后，废除了1947年城乡规划法中的金融条款，并在1953年废除了“发展捐”，将土地发展权重新私有化。
严格意义上的发展捐被废除了，但相应的义务却有所保留，政府采用和开发者改以“规划利得”的方式“协议”开发。由开发者提供公共设施、并采取措施降低对环境的冲击。1965年，重新执政的工党政府通过了《财税法案》，对土地交易、继承的增值征收30%的资本利得税，其中暗含着对土地发展价值的征税，但征税对象并非直接针对发展价值。直到1967年，英国政府才重新针对土地发展价值征税。
改良捐。1967年，英政府发布《土地委员会法》，以改良捐代替资本利得税，对开发净价值课征40%的改良捐（这一税率可以上调至45%或50%），并成立了专门的土地委员会负责土地的强制征购、出售、出租等。这一法案受到了地方政府和土地开发者的联合抵制，1970年被保守党政府废止。1974年再次执政的工党政府有意继承这一做法，但并未真正实施。
土地开发税。由于历届工党政府推行的国有化主张均被随后上台的保守党政府摒弃，工党政府力图采取一劳永逸的全新方式，以从根本上解决土地投机问题。1975年和1976年工党政府分别制定了《社区土地法》和《土地开发税法》。社区土地法案赋予地方当局可以通过协议或强行收购的办法获得土地，并收取土地开发税的权力，税率为开发价值的80%，地方政府实际上扮演了被废止的土地委员会的角色。《社区土地法》被保守党政府在1979年废止，但保守党并没有废除土地开发税，而是将税率调整到了60%。直到1985年土地开发税才因管理成本过高而被废止。
规划义务。1990年的《城乡规划法》第106款引入了“规划义务”的概念，由规划当局和土地所有者或发展商通过谈判达成规划协议，土地占有者或发展商在取得规划许可的同时,承担部分基础设施的建设责任。这可被理解为国家行使土地发展权，让当地公众分享由该土地发展所带来的收益。此外，政府也鼓励开发商在申请建设规划时，主动承诺承担相应的义务。
社区基础建设税。106条款实施以后，遭到了很多批评，如规划义务不一致、不公平、缺乏透明、义务范围过大，以及协商时间过长、部分协商违法等。2008年英国政府在《规划法案》中提出征收社区基础建设税，英格兰和威尔士从2010年4月6号开始，开始开征这一税种。保守党2010年执政后，于2011年制定了《地方主义法案》，对社区基础建设税进行了小幅的调整。
英国土地发展权国有化的启示
英国土地发展权国有化虽然历经挫折，但发展许可及发展利益分享却作为英国城乡规划法的基石保留下来，并且成为英国引以为豪的一项创举。
英国土地发展权国有化及发展许可模式，体现了统一管控与灵活处理的土地管理机制。进入资本主义时代以来，西方主要国家在解决土地矛盾时，最初都着眼于土地所有权的配置。但在私有制占主导的社会态势下，土地所有权的调整非常困难，政府很难有大的作为。而英国将土地发展权国有化，实际上是以一种国家控制土地利用的思路，来解决传统上土地所有权的独占性与土地功能社会化之间的矛盾。
同时，英国在推行发展许可制度过程中，引入了较为灵活的协商机制，不仅较好地协调了国家管控和私人财产权之间的利益，而且市场机制促进了土地利用效率的提升。
当前，我国实行严格的土地用途管制制度，土地开发利用基本是政府“一言堂”，造成了“公权”与“私权”之间的突出矛盾。借鉴英国土地发展权制度，可以有效缓解这种矛盾。实践中，我国部分地区针对基本农田、自然保护区、水源保护区等发放财政补贴以及在土地整治、居民点整理中的一些做法，实际上已经具有将土地发展权统一管控和协商分配的雏形。
明确将土地发展权价值视为一种“转移”而来的价值，为发展权价值的社会化及利益分享建立了理论基础。英国并不完全否认土地原有的发展权价值，并试图以建立统一赔偿金的方式“购买”发展权。1947年的英国《城乡规划法》建立的发展权国有化措施虽几经更改，但将土地发展权益分享的思路并未根本变更。
我国的土地用途管制，其性质与英国的“土地发展权的价值转移”类似，但土地发展权益几乎由国家独占，特别是农村集体土地的所有者权益和资产性权益难以体现。英国实践表明，单纯地由国家独享土地发展权，既不符合土地发展权的价值规律，难以得到广泛的支持，也不利于土地的优化利用。因此，建立合理的发展权分享机制，才更为稳妥和可行。
（作者就读于中国人民大学公共管理学院）
