随着我国经济建设的发展，非法占用土地现象甚为严重。为了使刑法在农地保护方面发挥最大的效能，探讨在不改变现有土地制度的条件下，如何合理适用刑法对非法占用农地的犯罪予以制裁，具有理论和现实意义。
非法占用农用地的刑法保护制度沿革
在我国，土地犯罪是一个相对较新的领域，有关非法占用农用地犯罪的研究也只有短短20多年的历史。
计划经济时代，我国曾先后颁布了《土地改革法》、《水土保持法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等十几部法律法规，但令人遗憾的是这些法律法规中均没有设置相应的刑事责任条款。1997年新《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，设定此罪的目的在于通过刑事立法加强耕地的保护力度。1998年修订的《土地管理法》对非法占用耕地的行为加以明确规定，并与对应的刑法条款相互衔接。由于此规定非法占用的对象仅为耕地，并没有将林地、草地、农田水利地、养殖水面等其他农用地列入保护范围，在实施过程中产生了很多问题，所以2001年8月31日通过的《刑法修正案（二）》将“耕地”改为“农用地”，刑罚种类和惩处标准没有调整。随后，最高人民法院和最高人民检察院将此种犯罪概括为“非法占用农用地”罪名，相应地取消了非法占用耕地罪罪名，并将单位犯罪纳入刑罚范围，为进一步打击非法占用农用地犯罪提供了刑事保护。
非法占用农用地刑事保护制度存在的缺陷
非法占用农用地的罪名不科学。《刑法》中非法占用农用地罪的保护对象仅限于农用地，而不包括非农用地，违反土地科学。所谓农用地是指直接用于农牧业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，仅仅是土地的一部分。但土地是一个整体，土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对非农用地违反其自身规律而随意开采、滥用，会造成土地沙化、引发水土流失等自然灾害，相应地会影响到农用地的正常使用。如果把刑事保护的范围扩大到整个土地，会更有利于土地生态的保护。
非法占用农用地的行为模式不明确。《刑法》及其相关的司法解释中，对非法占用农用地的“非法手段”没有明确地认定，在司法实践中难以掌握。因此，就司法务实而言，凡是未经政府主管部门审批，或虽经审批但批此地用彼地、批少用多、边批边用，或批为临时用地而长期占用，或未经批准的租赁土地，或以土地投资入股、合作经营，或用土地作抵押借贷资金进行其他经营活动以及进行虚假的土地置换等方式占用农用地的行为，均属于非法占用农用地的行为。
“改变土地用途，造成农用地毁坏”的解释不清晰。所谓改变土地用途是指本为农用地，行为人在占用后作为非农业用途使用。相关法律及司法解释中所规定非法占用耕地（后修改为农用地）占用类型包括建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农牧业建设。但在现实中，改变土地用途后仍用于农牧业用途的，则不属于刑法意义上的改变土地用途。如把种植粮食作物的土地改作种植疏菜或果树，把一般耕地改作种植牧草等。但如把种植粮食作物或其他经济作物的土地改作种植草坪或园林，用于体育设施或其他休闲娱乐目的甚至以营利为目的，经营非农牧业项目，就属于改变土地用途的情形，这在司法实践中很难把握。
对于农用地的毁坏，笔者认为，一旦造成土地的种植或养殖功能丧失或明显下降，就属于对农用地的毁坏，至于是永久性的毁坏或者是可恢复性的毁坏，不影响毁坏农用地结果的客观事实。如有企业占用农用地用于排放、倾倒工业废弃物，这就可能使被占用农用地污染，丧失种植或养殖能力，造成土地的永久性毁坏。非法占用农用地的行为一经发生，其性质即已确定，如数量较大，且造成被占用农用地严重毁坏，就成立本罪，土地被毁坏的程度和复耕的程度只是量刑的情节之一，不影响本罪的成立。
刑事立案的追诉标准不务实。根据《刑法修正案（二）》的规定，构成非法占用农用地罪不仅要求“数量较大”，而且要求“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。同时在罪状表述中，对“数量较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的关系，没有使用“或者”这样的选择性关联词，只是用逗号分隔，表明两者是并列关系，即必须同时具备方可。但若按照最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准》中“达到基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的其他农用地10亩以上”，应当立案追诉的规定。又使立案追诉标准过高，且由于犯罪构成要件设定为结果犯，造成大量非法占用农用地的行为非犯罪化，不利于土地资源的保护。
地方政府违反土地管理的行为“不受处罚”。本来政府应当在土地资源的保护中起表率作用，但有些地方政府为追求GDP和财政收入的增长甚至个别领导的政绩，片面扩张建设用地，大肆实施违法行为，使大量的农用地被非法占用或者闲置浪费。但这些行为并没有纳入刑事司法调整的范围，严重地破坏了土地管理制度，社会危害性极大。
完善非法占用农用地刑事保护的建议
降低非法占用农用地犯罪的立案追诉标准。
在现有的土地管理法规与刑法中，非法占用农用地的违法行为与犯罪行为的区分标准主要是数量上，这容易使违法者以数量上的差别，利用行政处罚逃避刑事处罚。比如实施非法占用基本农田在5亩以上的行为，因其实施的行为达到了追诉标准，也就是说在情节严重已构成犯罪的情况下，才可以追诉。没有达到此标准的，只能作为违法行为予以行政处理。针对这种情况，行为人或许会采取多次实施非法占用基本农田、并且每一次占用都不超过刑罚上限，从而导致非法占用农用地犯罪成为空白罪状。
笔者认为，行政措施与刑事措施的分界线不应仅拘泥于数量，也就是说不应只重视侵害的结果，而更应该看重行为的过程。对农用地实施侵占，在未造成实际的毁坏时，给予行政处罚；对改变了农用地用途、使其功能遭受实际毁坏且在1.5亩以上的侵占行为就应给予刑事制裁。因为我国的人均占有耕地仅为1.38亩，形势非常严峻。据有关部门统计，目前全国已有463个县级区划单位人均耕地面积不足0.5亩，更为严峻的是农用地一旦被毁坏后，根本就没有恢复的可能性。所以，立法不仅以数量作为区分行政责任与刑事责任的界限，还应以行为造成的实际危害或可能构成的危害来界别行政责任与刑事责任。
将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪。将《刑法修正案（二）》规范对象予以扩大，设立非法占用农用地罪。实践中，采用以租代征等方式非法占用农村集体所有的非农建设用地的现象也十分普遍，而且随着城市开发的扩张和土地资源的日益紧张，可以预见的是，非法占用未利用地甚至是地下空间的现象也将日益凸显。因此，笔者认为，应将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪。
分类设计非法占用土地犯罪的刑罚配置。刑罚配置，是指立法者在刑法分则中设置具体的犯罪以后，再为这些犯罪设计对应的惩处标准的立法活动。现实中对非法占用农用地犯罪的刑罚配置有轻刑化的趋势，与非法转让、倒卖土地使用权罪的法定最高刑7年相比，该罪量刑过轻。但综观国外的刑法，对土地制度与土地资源的刑法保护措施呈现出罪名从少到多、刑罚力度由小到大的发展趋势，因为土地问题关系到人类的生存和发展。因此笔者认为，我国刑法应当吸收国外的刑事立法的先进理念和优秀成果，重视和加强对非法占用土地犯罪的打击力度，并将该罪由结果犯设定为行为犯，其数额也不应是定罪的情节，而应作为量刑的情节。在设定“数量”入罪标准的同时，还应设定按照土地用途分类、行为人在一定时期内因非法占用土地被行政机关给予行政处罚的次数、以及土地可否恢复耕种等情形，区别设定入罪的标准。根据罪刑相适应的原则，设立不同刑罚种类和刑罚档次，充分发挥刑事处罚的震慑和警示效应，保障土地资源的科学发展和可持续发展。
（作者供职于安徽省颍上县公安局）
