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征地补偿:制度改革比提高标准更重要

2016年03月12日 来源:土地资源网

  国土部近日印发关于《进一步做好征地管理工作的通知》,按照新的规定,征地补偿标准将普遍提高,提高幅度平均20—30%,同一区域内,征地补偿将执行同一标准;征地补偿安置方案批准之日起3个月内支付到位(《人民日报》8月1日)。征地标准提高,对于广大失地农民来说当然是好事,但是,要从根源上依法维护农民的合法权益,在征地补偿方面,改革征地补偿制度比仅仅提高2—3成的标准要重要的多,急迫的多。根据《土地管理法》的规定,我国对于失地农民的补偿标准,是随着我国经济的不断发展而提高的:从最初每亩补偿前三年平均产值的2—3倍,后来提高到4—6倍,目前执行的15倍左右,是在1999年通过修改《土地管理法》所形成的规定,但是,直到2004年前后,这一标准才逐步落实。从目前现状看,国土资源所称的补偿标准普遍提高2—3成,应当是在15倍基础上的提高,也就是提高到前3年平均产值的18倍到20倍左右。

  这期间,虽然法律有规定,最高补偿标准可以达到30倍,但是需要经过省级人民政府批准,因此,一般情况下,30倍补偿标准很难执行。为什么我主张要改革对于失地农民的补偿制度,而不是仅仅在提高补偿倍数上改变,原因是我国的《土地管理法》在对农民补偿理论依据方面,由于历史因素,仍然停留在城乡二元思维方面,仍然延续了我国长期实施的牺牲农民而补偿城市发展的思路。比如,对失地农民的补偿标准计算依据为“前三年平均亩产值”。我认为这样的计算方式是不科学的,至少应当以征地时上一年的年产值,再加上当年国家统计局公布的物价上涨比例来计算,作为补偿倍数的依据,这样才比较公平。

    从另一方面讲,我国近年来的国民总值增长率都在10%以上,我国农村的耕地收益,无论是传统的种植,还是调整结构以后搞其他的农产品项目,每年的收益也是增加趋势。因此,以“前三年”为计算依据,农民明显吃亏。由于在征地过程中,几年来一直采用这种单一的“前三年”平均产值为计算依据,不去考虑未来几年的地价、产值增加、物价涨幅、科技进步和全社会人民生活文化水平的提高等因素,所以,无论地方政府、国家项目还是民营企业都从征地中获得了较大的利润,而被征地的农民却遭到了巨大损失。再有,根据《土地管理法》规定,征地补偿费中有“部分”要留给村集体组织所有,具体的讲,就是归村委会所有。

  从目前来看,由于补偿费数额基数较大,留给村集体支配的数额也相对较大,动辄几十万、几百万元。而现在的村级组织大多管理相对薄弱。所以,对这类巨额资金如何管理和支配,一直是各级政府、村级组织和广大村民非常关注的一个问题。对村集体留用部分使用,国家要求专款专用,主要是用于为农民建立低保、上项目、农业开发、村集体的公益事业、或划出少量部分补助安置费较低的失地农民等。但由于在操作过程中的不规范,不透明,村干部以权谋私,挥霍浪费,贪污腐败,有的因此犯了错误,或走上犯罪道路。

    现在的问题是,上项目怕亏了,搞农民养老保险,由于上级没有具体的政策,一般村子里被占地的是少数,村干部、村民形不成一致意见,这些大量的资金长期发挥不了效益,也是一个问题,所以,不少农民建议对村集体留用应从法律上有专门约束,对那些村班子涣散、基础薄弱的村子,这部分资金可以经过民主议定的形式分给村民。还有,在涉及农民土地补偿方面的法律冲突,同样需要引起重视。

    《土地管理法》规定失地农民得到的补偿一般为征地前三年平均年产值的15倍;但2002年国家公布的《土地承包》规定,农民承包地30年不变。这就形成了对于土地补偿方面的法律冲突。按《土地承包》规定,农民对自己的合法承包地应当有30年使用权,这就意味着该农民对承包地有30年的收益权或受益权,假如一位农民从2000年开始二轮承包,到2006年被征地,其还有合法的24年承包期,政府占地应给24倍的安置费才公平。现在按《土地管理法》最多才给15倍,其尚差的9倍收益就这样被“吞没”了。对于征地制度面临的法律困境,有学者认为,《土地管理法》的征地安置费补偿条款应与《土地承包法》相衔接,安置费的倍数计算和承包期内的年数相对应,一年一倍,比较公平。在推进城市化进程中,我国在相当长的一个时期内,人地矛盾仍将非常突出,为了切实维护失地农民的合法权益,建议有关部门对《土地管理法》中有关补偿条款进一步修改或完善,让广大失地农民同样享受改革开放的成果。

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