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宅基地诱惑:被地方政府当做新财源

2009年10月31日 来源:第一财经日报

 安排农民集中居住,将节约的宅基地变成城镇建设用地指标,在严守耕地红线之余,也为政府创造了新财源

  孙文祥 刘展超 华琪

  7月12日,76岁的朱新发和老伴正式从乡下的老宅住进了配套齐全的新公寓,成为在镇上生活的居民。

  这一切变化的代价,是朱新发自愿放弃农村近300平方米的老宅,并跟镇里签署土地流转协议,将他家6.5亩的承包地(连同两个儿子的)流转出去。

  2007年6月,一项名为“两分两换”的政策开始在嘉兴市七星镇推行,即“将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”。

  “更重要的是,大量农民安置在城镇和中心村,并把原来在农村的最大‘财产’——房产和宅基地置换了出来。”浙江省发展规划研究院的一位人士告诉CBN记者。

  由于18亿亩耕地红线已成名副其实的高压线,新增城镇建设用地的潜力越来越小。这迫使更多的地方政府开始“觊觎”农村宅基地资源。

  今年5、6月份,浙江省发改委、建设厅、发展规划研究院等部门组成联合课题组,在嘉兴、义乌等地开展《浙江省农村宅基地置换研究》,并在调研后建议浙江省委、省政府在总结试点经验的基础上,把推进农村宅基地置换作为一项综合抓手,在全省范围内有计划、有步骤地加以推广。

  不仅是浙江,在全国不少地方都在进行类似的试点。

  “重庆开展得比较早,河北、河南、湖北这些省份也在做类似的试点。”华中师范大学副教授邓大才告诉CBN记者。

  但农村和土地,素来是中国历史上最为敏感的两大问题。改革如何既能保障农民的利益,同时又促进发展,并不是一件易事。

  农民集中居住

  从原来近300平方米的农村老宅,搬到镇上99平方米的公寓房,当了一辈子农民的朱新发坦言,没了宅基地,心里不踏实。

  按照事先的规划,七星镇原则上实行集中公寓房安置,这样能更大程度的节约土地。但实践中采用“公寓房安置结合产业用房安置、货币安置”的安置模式,农户可自主选择单一或不同组合的安置模式。

  公寓房由政府统一开发建设,由农民按意愿自主选择。公寓房的置换标准面积为人均40平方米,每户再加60平方米,其土地性质为国有划拨。朱新发一家五口人,可以拿到260平方米的新房。

  因为儿子们都已经在嘉兴市区安了家,朱新发在新小区江南新家园选择了一套99平方米的公寓房。这套位于一楼的公寓房置换总价约16万元,村里的老宅经评估后总价11万元多,还差4万多元。

  但根据七星镇的政策,参加置换的满16周岁的当地户籍农民,每人补贴5.1万元,其中1.2万元用于补贴参加城乡居民养老保险,2.4万元为住房补贴,另外再实额补足每人1.5万元。

  朱新发还剩下161平方米可享受面积,镇政府提供了两种选择方式,一种是货币安置,政府以600元/平方米的标准一次性补偿给农户;另一种是农户拿镇上统一建造的工业园标准厂房,可以得到6元/平方米/月的租金收入。

  眼下,朱新发的收入主要有两个方面:土地流转后每年的租金约4500元,并且今后以每年50元/亩的幅度递增;再加上每个月两人的养老保险金有580元,一年下来有7000元左右。

  “种田的时候,主要种植水稻、种蔬菜、养猪、种红菱,一年收入大概10000元。但一天农活干下来,累得腰都直不起来。”朱新发说。{Npage}

  政府新财源

  党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定,提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ”为内容的新农村建设战略。

  但不少地方在执行过程中,安排农民集中居住,已成为相当流行的一种做法。地方政府这样做的主要动力来自获取土地收益。

  相关统计显示,因农民进城,子女新建住房等原因,全国2亿亩农村宅基地中有10%~15%处于闲置状态。而农民集中居住后,人均占用的宅基地可大幅降低。

  以嘉兴三个试点乡镇为例,七星镇通过农村宅基地置换城镇房产,户均可节约用地0.736亩,可置换出2955亩左右的用地空间,节约率为71%;姚庄镇户均占有1.163亩,预期可置换出3800亩左右的用地空间;龙翔街道通过宅基地置换,土地节约率将达到50%以上,可置换出约3000亩用地空间。

  对于这些节约出来的宅基地,地方政府一般是组织复耕,节约出来的建设用地指标,便可以挪到城市近郊,或者其他需要指标的地方,从而实现土地的升值。

  不仅如此,由于耕地红线是一省一控,因此节约下来的建设用地指标还可以在省内调剂。

  “(丽水)松阳县的指标就可以拿到杭州去用。这样可以延展工业化的发展空间,有效缓解工业化和城市化进程中的土地瓶颈制约,一些大的项目可以上马,为经济社会的可持续发展提供更多的空间。”浙江省发展规划研究院的上述人士说。

  松阳县提出的一个解决办法是,加强复垦指标的收储利用。记者获得的数据显示,2008年该县旧村改造可完成建设用地复垦1100亩,通过复垦指标的市场化运作可获取1.2亿元建设资金。

  试点步伐仍须谨慎

  但要将蛋糕吃到嘴里还需要时间。

  《浙江省农村宅基地置换研究》课题组的调研报告称,也应该看到,由于种种原因,嘉兴农村宅基地置换也存在土地指标周转困难。浙江省发展规划研究院上述人士认为,也许重庆“公开的土地市场”是个解决的方案,竞争更加充分,操作也更加透明。

  2008年12月4日,酝酿多时之后,被称为“中国首家农村土地交易市场”的重庆农村土地交易所挂牌成立,并举行了首场“地票”交易会。

  所谓“地票”,就是农村宅基地等农村集体建设用地,经过复垦成为耕地,并经土地和农业等部门严格验收后形成的指标。这种指标经过农村土地交易所交易后,可以纳入新增建设用地计划,增加等量城镇建设用地。

  浙江省的上述调研报告则建议该省研究设立“土地银行”,可采用“先挂账、算总账”的方式,创新土地指标周转机制,有效地化解宅基地置换中的土地指标短期周转困难。

  但由于关系重大,国土资源部在此问题上可谓谨小慎微。国土部高层去年年底就曾公开表示,农村集体建设用地流转办法将很快出台,但时至今日,仍无眉目。

  “一旦搞得不好,就可能出乱子。”一位接近国土部的土地专家向CBN表示。正是在这样的心理指引下,国土部要求地方政府在相关管理配套措施没有出台之前,不要盲目推进,不能出现乱占土地等现象。

  国土部部长徐绍史也明确提出,各地在宅基地换住房、承包地换社保、集体土地流转试点问题上一定要慎重,要稳步推进,千万不能一哄而起。试点要积极稳妥,做到局部试验、封闭运行、结果可控。

  事实上,也并非所有农民都愿意接受宅基地置换。

  嘉善县姚庄镇通过发展高效农业,渐成黄桃、蘑菇、大棚蔬菜三大产业基地。基于生活与生产的顾虑,约48%的农户选择“顶天立地”的住宅楼,选择公寓房的农户只占51%。

  也有部分农民视老宅为祖业,“宁坏不建、宁烂不卖”。

  邓大才也认为,进行宅基地换房之类的试点,必须保护农民的利益,要在农民自愿的基础上进行。

 

 

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