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规范农村土地流转 保护农民合法权益
nctudi.com 来源:人民法院报 时间:2016-02-25 16:15:14

农村土地流转纠纷是城市化进程中矛盾的重要方面。由于受法律渊源、基层干部法治素养等诸多因素的影响,此类案件呈高发态势。河南省柘城县人民法院就此展开专题调研,以期对法院在审理此类案件时有所裨益。

一、审理情况

近年来,我院受理的涉及农村土地流转的案件呈逐年上升趋势。如,2013年受理了314件,2014年受理了352件,2015年受理了391件,三年中土地流转纠纷案件已占涉农纠纷的60%以上。并且,此类案件的上诉率和申诉率相比其他民事案件也高出很多。与我市其他基层法院和我省其他地市的部分基层法院的横向对比表明,我县法院的情况具有普遍性。

二、主要特点

1.村集体强制流转或收回农民承包地。一些基层政府将土地流转的程度和规模视为一种政绩,因此,基层干部在推动土地流转时越俎代庖,拔苗助长。尽管当前很多农村土地确实需要流转与集约化经营,可是没有物权保障情况下的经营权流转会大大增加经营权丧失的风险。现行土地制度存在着所有权主体身份模糊的弊端,由此产生了承包经营户起诉要求确认流转合同无效的诉讼。

2.土地流转效率低。一些外出的农民以较短的期限流转土地。由于流转期限短,经营者往往采取掠夺式的经营方式,不利于地力提升。一旦农民在外打工失败而回到农村,往往要求提前收回农地,由此引发大量纠纷。并且,大部分流转合同都不规范,往往只是口头协议,一旦发生纠纷,双方便各执一词。

3.非法改变土地的农业用途。由于对流转合同的签订和履行缺乏必要的监督,耕地在流转后被用于非农业用途的情况较为严重。如果农业企业或专业合作社、租赁农户通过改变土地用途获得了高收益,由于原承包农户只能享受根据流转合同所规定的较低的收益,他们往往因此而“眼红”,要求终止流转合同。

4.截留农民土地流转收益。所有权主体的模糊导致了土地利益分配的复杂性与风险,遇上私心重、素质差的村干部,截留、挪用、贪污等就难以避免。

三、存在问题

1.法律渊源错综复杂甚至冲突。从当前的法律规范看,涉及土地流转的内容较多,如民法通则、物权法、合同法、农村土地承包法,还有许多部门规章,但各部门缺乏统一的立法指导思想和价值取向。如,在农村承包地的调整方面,土地管理法第十四条从条件和程序上对土地调整作了一般规定,而农村土地承包法第二十七条则与之冲突。

2.土地承包经营权的物权性质在立法上却没有得到充分体现。既然物权法将土地承包经营权明确为用益物权,这就意味着其承包经营权人对其享有独立处分权,有权依法独立决定对土地承包经营权的转让、入股或出租,而不受村集体非法干预。可是,由于无法落实农村土地的集体所有属性,对于涉及公共利益的土地流转,自然难以严格遵循民主原则,往往被“掌握公章的人”说了算。

3.地方政府对土地流转与城镇化的关系认识不足。作为欠发达地区的农村,城镇化的主要内容是城镇工商产业的培育、集聚以及相应的就业机会创造。简单的强制土地流转、农民被动进城上楼,并不能带来递增的规模收益。强制流转会在短时间内改变农民习惯的生产生活方式,等恶果显现时,补救的成本之高,可能是社会难以承受的。

四、对策建议

1.赋予农村土地承包经营权完整的用益物权属性。在未来民法典中,应强调耕地承包经营权的物权属性,并在此基础上修改相关涉农法律;要加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作,以此稳定承包关系;建立耕地承包经营权交易的登记制度,以体现流转的公示、公信原则。唯此,抵押贷款、交易出售和流转才会不成问题。

2.引导农民有序流转。在土地流转实践中,必须按照2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的要求,既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制,又要因地制宜、循序渐进,不搞大跃进,不搞强迫命令,不搞瞎指挥。同时,对侵害农民土地权益的地方官员和黑恶势力,要依法进行惩处,改变目前农民维权成本过高的问题,以法治约束和规范土地流转。

3.加强流转服务平台建设。基层政府要认真组织农民学习、宣传农村土地管理方面的法律、法规和有关政策,让群众明确自己的权利、责任、义务,增强农民的法制观念,引导群众依法合理解决诉求。同时,要加快培育土地承包经营权流转有形市场,为土地流转提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

4.人民法院要从政策法律、制度变迁、改革创新等多重角度公正审理,依法裁判。鉴于土地流转纠纷的复杂性,法官要熟悉法律法规的规定,认真研读《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等司法解释,随时关注立法和政策的变化,注意法律之间的衔接,正确处理司法裁判与行政解决的关系,注重在案件审判中的法律释明工作,在审理中,要坚持及时高效原则,最大限度地服务于农业生产。要选择有代表性的案件到乡、村开庭,进行巡回审理,就案宣法,使广大农民对土地流转的法律政策有更深刻的认识,从而有效预防土地流转纠纷的发生。


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