话题缘起 土地制度变革是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的关键内容。《决定》指出要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,建立健全土地承包经营权流转市场,并逐步建立城乡统一的建设用地市场。综观《决定》全文,表面看是推进农村进一步改革与发展,但其精神实质与政策指向,则是通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束,促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构。众所周知,中国近30年的经济增长奇迹主要依赖投资驱动与出口拉动,是基于谋求经济增长及“土地财政”而以农地资源的广泛流失与浪费为代价的,这种以牺牲资源和未来机会为代价的经济增长方式与发展格局已难以为继。所以,农地制度变革的目的不仅仅在于提供保护农民利益与改善土地资源配置效率的产权基础,更关键的是要为工业化、城市化、现代化以至国民经济的健康发展提供制度支撑。构建土地承包经营权流转市场与城乡统一的建设用地市场,是农民获得财产性增收、启动农村市场以增加内需,进而改变国民经济运行流程的重大战略。
投资驱动与出口导向:中国经济增长的基本特征
中国已经取得了世人瞩目的经济增长“奇迹”。一般来说,一国或地区的经济增长主要依赖于投资、出口与内需。因此,人们往往将投资需求、出口需求与消费需求统称为经济增长的三大“发动机”。但中国经济增长的奇迹主要依赖于投资驱动与出口拉动。
投资驱动增长是过去从苏联引进的模式,这在计划经济下是非常普遍的做法。起初的动因是国家工业化战略。在确立了社会主义市场经济体制的改革方向以后,这一模式事实上在我国未发生根本转变,甚至有所加强(改革开放以后投资占GDP比重不断攀升,甚至达到接近50%的高水平,大大高于大跃进时期的30%)。扩张性投资在中国的经济增长中起着主要的且越来越重要的作用:投资在改革开放的头10年左右,平均占GDP的36%,在1993年以及2004年、2005年,投资已经超过GDP的42%,其水平高于中国的东亚邻居们在其高速增长期的历史纪录。与此同时,国民储蓄率在2005年已经破纪录地占到了GDP的50%,它的增加又进一步刺激了投资增长。长期的投资扩张在拉动GDP高速增长的同时,导致产业结构的演进与变迁形成了明显的“工业增长偏好”的路径依赖。
然而,过度的投资与积累,必然导致消费需求不足。为了解决因市场容量约束引发的问题,在改革开放以后我们又向东亚国家学来了出口导向的增长模式。即,过度投资形成的过剩产能,以大量出口廉价制造品的形式加以释放,以此来维持较高的经济增长。这在一段时间内的确能够奏效,但是长期的巨额贸易盈余,必然导致本币升值压力,更不用说贸易摩擦等等副作用了。这一条路是东亚、东南亚国家走过的老路,曾经盛极一时的日本和昔日的亚洲“四小龙”都是靠着出口导向的高增长创造了所谓亚洲奇迹。但“福兮祸之所倚”,这些国家恰恰由于没有及时进行汇率改革和改造政府主导的金融体系,而导致货币超发,形成巨大的资产泡沫,最终吞下泡沫破灭、经济衰退的苦果。
计量分析表明,从长期来看,投资、出口与中国经济增长存在唯一长期稳定均衡关系,投资和出口对经济增长有着正向的促进作用,出口对我国经济增长的弹性较大,出口每增加一个百分点,经济增长0.8150个百分点；国内投资每增加一个百分点,经济增长0.4994个百分点。这充分说明我国的经济增长有着明显的“资本扩张型”和“出口导向型”的特征。
经济奇迹背后:农地资源的广泛流失与浪费
经济增长的投资驱动与出口导向特征,缘于一系列相匹配的制度安排的作用
经济增长为什么会呈现上述特征?在于一系列相匹配的制度安排发挥了重要的作用。
一是财政包干与分税制的激励。从1980年开始的财政分权改革到1994年实行的财政“分灶”体制(分税制),有着特别的制度激励。分税制改革之前,地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%,分税制改革后,迅速下降到45%左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。“财权上移”、“事权留置”,形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。在行政等级、政绩考核、事权问责、任期制度等政府治理制度背景下,弥补缺口成为了地方政府的基本冲动,于是,地方政府将经济目标———财政收入放在了重要的位置。
二是税制本身的制度激励。各级政府的主要预算内财政收入,大概一半以上来自生产型的增值税,即税收的多少是跟产值的多少直接联系在一起的。不仅如此,干部队伍的任期制与政绩考核更强化了对GDP的目标指向。这就使得各级政府官员通过手里掌握的配置资源的权力,大量投入资源,努力招商引资,极力追求产值的增长,追求GDP的数量扩张与粗放的“工业增长偏好”成为其内在动力。
三是招商引资的竞争。由于GDP的增长依赖于投资与出口,所以“招商引资”成为政府的重要工作,且成效的高低与所提供的“优惠条件”密切相关。于是,地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”。
四是“优惠条件”引发的增长路径。“优惠条件”竞争导致了政府竞相提供廉价资源及其他低门槛准入。包括:提供大量廉价的劳动力、出口退税、低环保要求等；提供廉价的土地资源,包括“低地价”甚至“零地价”,于是“区际竞争”又转化成为对农地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”,进而导致了资源的浪费与环境的破坏。
追求经济增长以弥补财政缺口所导致的土地掠夺与农地侵蚀成为严重问题
首先,为了获得预算内财政收入,鼓励投资和经济增长,掠夺土地资源与投资者分享“租金”或让利,是各个地方政府吸引外资的重要手段。浙江省一项调查表明,如果征地价是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%至30%,企业占40%至50%,村级组织占25%至30%,农民仅占5%至10%。“低价征用农地———土地廉价出让———招商引资———增加产值———谋求政绩与财政收入”成为了基本的运行逻辑。
其次,打着“公共利益”的旗号掠夺农民的土地。虽然法律明确规定土地征用须以公共利益需要为目的,但却未对公共利益作出明确的界定,从而便利了权力控制者将征地范围肆意扩大。另外,城市规模盲目扩大,80%以上占用农民集体土地。
再次,利用征用权和对一级市场的垄断权获取“征地价格剪刀差”,更是极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。2000年,政府从每亩地上获得的收入为2.6万元,2001年则增加到8.4万元。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元,而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5—3.5万元。1987年至2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,其中70%以上是征地。
中央从1995年就提出要转变经济增长方式,但“久转而无根本效果”。我们认为关键在于政府主导经济增长的体制格局没有根本性转变。模式上表现为政府主导型的经济增长模式；体制上表现为政府对经济资源的控制、对要素流动的管制、对经济活动的过多干预；产业上表现为数量上的粗放扩张、对GDP的数量追求；发展格局上表现为对资源的掠夺、对环境的破坏,并进一步加剧发展的不平衡。
可见,中国经济快速增长的奇迹,是基于谋求经济增长及其“土地财政”而以农地资源的广泛流失与浪费为代价的。必须清醒地认识到,我国现行的经济增长方式与发展格局以牺牲资源和未来机会为代价,是难以为继的。
土地要素市场化:促进经济增长方式转变
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业等方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。其中,土地制度变革是《决定》的关键内容。《决定》指出,要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；建立健全土地承包经营权流转市场,并逐步建立城乡统一的建设用地市场；要改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制,《决定》特别说明征收农村集体土地要按照“同地同价”原则给予及时足额补偿,强调农村建设用地与国有土地享有平等权益。
农地制度变革更关键的是要为工业化、城市化、现代化以至国民经济的健康发展提供制度支撑
综观《决定》,表面看来是推进农村的进一步改革与发展,但考虑到中国现行经济增长格局所包含的内在逻辑,我们认为,其精神实质与政策指向,是通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束,促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构。
应该说,中国的人地矛盾极为严酷,农地是永远的国家战略资源。因此,农地制度的变革是事关“三农”乃至整个国民经济与社会发展的重大问题。如果基于国家安全、社会和谐以及可持续发展的基本信念,农地制度变革的目的就不仅仅在于提供保护农民利益与改善土地资源配置效率的产权基础,更关键的是要为工业化、城市化、现代化以至国民经济的健康发展提供制度支撑。《决定》的宏观社会经济效应值得期待。
家庭承包制的实施,带来了农业劳动积极性与生产效率的极大提高,由此,农业部分产品剩余的出现带来了流通计划体制的突破与农村产品市场的发育,农业剩余劳动力的显性化引发了劳动力市场的深刻变化。但是,农村的土地市场却始终发育滞后,使得农村资源配置存在广泛的扭曲。《决定》所强调的“两个市场”显然有利于发展方式的变革。{Npage}
土地承包经营权流转市场为农业增长方式的转变提供制度保障
必须承认,现行家庭承包制在实际运作中存在重大缺陷。第一,均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的,一旦出现人口的流动与变化,不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。第二,随着农村非农产业的发展,普遍出现了半自给性小规模土地经营基础上的农户兼业化与副业化,农户的抛荒、土地的分散使用、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失,并威胁国家的粮食安全与食品的质量安全。
于是,在赋予农民充分而有保障的土地承包经营权的前提下,按照效益原则配置土地资源,改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中机制,从而实行规模经营,使制度变革提到了议事日程。因此,《决定》指出:“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”
土地承包经营权流转市场的构建,为农业规模化、集约化、现代化经营提供了重要激励,为农业增长方式的转变提供制度保障。一是流转市场的价格生成,有利于节约和集约利用农地；二是土地流转有利于土地的适度集中,改善规模效率；三是有利于农业的专业化经营,改善分工效率；四是有利于提升农业的技术与装备水平,改善农业的“迂回”经济性；五是有利于提高管理水平,改善农业经营的组织化、标准化与农产品质量安全。
更为重要的是,农地的流转一方面可以使农民获得农地流转性租金,进一步激活农业剩余劳动力的转移,加快劳动力市场的发育；另一方面有利于在提高务农收入的同时保证国家的粮食安全。
建设用地市场瓦解现行粗放经济增长方式背后的逻辑链条
实行最严格的节约用地制度,旨在按照建设资源节约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,努力转变现行用地方式；建立城乡统一的建设用地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,旨在通过土地价格的市场生成,在保障农民土地权益的同时提升用地成本,从而避免对土地资源的过度占用。
前者是从管制的层面强化节约用地,后者是从市场的层面激励有效用地。通过“管制”与“市场”的双重机制,一方面斩断地方政府“土地财政”侵蚀土地的“黑手”,另一方面遏制企业对土地的低效利用,同时打击政府与企业在土地占用上的“寻租”与“合谋”,从而瓦解现行的粗放经济增长方式背后的逻辑链条。因此,促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高,意在加快经济增长由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。
不仅如此,土地流转还将开启城乡一体化的新路径。构建和规范农村集体建设用地的流转机制,可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果,显化集体土地资产价值,促进农民获得财产性增收。一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的居住方式所造成的土地浪费,推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面通过“承包权换股份、宅基地换住房、土地出让换补偿”,推动土地的资本化、物权化与市场化,有利于提高农民非农转移的稳定性与强化劳动市场,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外,土地资本化与市场化无疑会有力推进农村金融市场的发育。
制度变革的宏观意义:重构国民经济运行格局
如果说家庭承包制引发的国民经济原有格局与经济流程的改变,在很大程度上是增量调整,那么,“两个市场”引发的变革,将是从机制上进行的存量与结构变革。关键在于使农民获得财产性收入、启动农村市场以扩大内需,从而再一次通过农村的制度变革来改变国民经济的流程与运行格局。
中国经济发展的重要瓶颈是消费性需求不足,这在很大程度上表现为农村需求不足
如前所述,中国经济发展的重要瓶颈是消费性需求不足。20世纪80年代家庭消费平均约占GDP的一半稍多一点。90年代该份额下降到46%,到2005年仅占GDP的38%,在世界各主要经济体中是最低的。消费需求不足,一方面导致了普遍的产能过剩,另一方面导致了出口依赖与外贸依存度的不断提高。其中,消费需求不足在很大程度上表现为农村需求不足,在全国居民消费支出中,城镇居民所占比重从1978年的37.9%上升到2006年的73.6%；而农村居民所占比重则不断下降,从1978年的62.1%降至2006年的26.4%。
中国农村人口占总人口的70%以上,农村消费市场本应是中国消费市场的主要组成部分,但由于城乡居民之间持续而巨大且不断扩大的收入差距,使得农村消费市场的扩展长期乏力。城乡收入差距关键是农民收入水平特别是增收能力低。
无论是出于公平的角度缩小城乡差距,还是出于效率的角度增加农民购买力,让农民获得财产性收入都是必然选择
农民收入大体来源于三个方面:一是产品性收入(来源于农产品的销售),二是工资性收入(务工收入),三是财产性收入。
改革开放以来,农民收入的增长轨迹大体是:1978年至1984年,农民收入年均增长17.3%(不含物价因素,下同),其增长动力源于家庭承包激发的增产积极性以及农产品价格的提高,表现为产品性收入增长。1985年至1988年,农民收入年均增长10.1%,其增长动力源于乡镇企业的异军突起,农民的就业空间拓展,表现为工资性收入的增长。1992年至1996年,农民收入年均增长22.4%。其增长动力源于劳动力市场的发育,进城务工所获得的工资性收入逐步成为增收的重要渠道。此后,产品性收入的波动以及工资性收入的低下,使农民收入一直增长乏力。
应该说,农民依靠农产品产量与价格进一步增加收入的空间已经十分狭小。在农产品进入买方市场后,大幅度提高价格的市场机遇不多,单纯地增加产量对农民收入增长的带动作用会继续减小。依靠工资性收入增加农民收入亦面临诸多困难。一方面乡镇企业因企业改制和资本有机构成的提高,其吸纳农村劳动力的能力减弱,对农民增收的效应在弱化；另一方面,粗放的工业经济增长方式在吸纳廉价劳动力的同时存在压低工资的倾向。此外,大中城市的产业结构升级则有排挤劳动力就业的趋势。
中国30年来的农村改革,最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而,从产品市场和要素市场两个方面看,要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。其中以土地要素市场的滞后最为显著。土地不仅是一种生产性要素,更是一种财产性要素。因此,无论是出于公平的角度缩小城乡差距,还是出于效率的角度增加农民的购买力,让农民获得财产性收入都是必然的选择。
构建土地承包经营权流转市场与城乡统一的建设用地市场,是改变国民经济的运行流程的核心战略
农民对土地的财产权利的实现过程,也就是土地要素逐步市场化的过程,是城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。《决定》强调依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,保障农户宅基地用益物权,在农村集体建设用地的获取与流转上保障农民的合法权益,将有力地提高农民对土地的产权强度。因此,保障和维护农民土地的财产性权利,构建土地承包经营权流转市场与城乡统一的建设用地市场,是农民获得财产性增收、启动农村市场以增加内需,进而改变国民经济的运行流程的核心战略。
（作者系华南农业大学经济管理学院院长、教授、博士生导师,广东省特聘教授）
