一、国土规划基本概念

　　国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学等条件，按规定程序制定的全国的或一定地区范围内的国土开发整治方案，是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划，是编制中、长期计划的重要依据。

　　国土规划是以谋求经济、社会、人口、资源、环境长期协调发展和地区经济的平衡发展为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容。国土规划具有系统性、整体性、战略性、综合性和地域性等特点。

　　二、国外国土规划和国土整治工作

　　本世纪初，德国首先编制国土规划，此后，日本、法国等国家也陆续编制了国土规划，国土规划的内容不断丰富，对解决地区经济差距问题，合理开发利用国土资源、创造良好的环境、提高人民的生活质量，起到了积极的作用，日益显示出强大的生命力。

　　德国在联邦德国，国土整治又叫空间整治，国土规划又叫空间利用规划或空间规划，还叫国土整治纲要、国土整治规划、区域规划等多种名称。

　　德国是世界上最早进行国土规划的国家。从19世纪中叶起，德国工业迅速发展，进行了大规模的铁路、公路、内河航道及运河建设，促进了城市和区域的发展。为了协调企业家选择工业区位、交通线路、港口区位的矛盾，合理安排居民点体系，协调城市及区域性公用基础设施建设，都需要在更大范围内编制区域性规划。于是，在本世纪初，首先在首都柏林和鲁尔工业区出现了区域规划。

　　二次世界大战后，联邦德国议院通过了《联邦德国国土规划法》，1965年通过了《国土整治法》。70年代，联邦德国各州都颁布了国土规划法。

　　日本1950年，日本政府颁布了《国土综合开发法》。之后，日本进入经济高速增长阶段，但也出现了“过疏”和“过密”造成地区收入差距扩大的问题。为此，1962年日本政府制定了《第一次全国综合开发计划》，将全国划分为过密、整治和开发三类地区，采取据点开发方式，谋求地区间的均衡发展。

　　60年代后期，由于经济增长速度远远超过计划目标，原计划已失去指导意义；大城市的交通、住房、能源、供水问题日益加剧；消除地区收入差距的要求更高、更迫切。为此，在1969年日本政府又制定了《新全国综合开发计划》，计划的基本目标是提高社会福利，为人们创造舒适的环境；更要解决“过疏”和“过密”问题。

　　进入70年代以后，日本政府反思了过去只重视生产而忽视了把整个国土作为自然、生产、生活的综合环境而加以统一开发、利用、整治的作法。于1974年制定了新的《国土利用计划法》。1977年日本政府制定了《第三次全国综合开发计划》。计划强调人优先，重视人的生活，核心是抑制人口和产业向大城市集中，振兴地方的人口定居构想。

　　进入80年代，日本经济、社会发生了许多变化。经济增长缓慢，需要进行经济结构调整，需要对人口老龄、城市化进程、技术进步和信息化的发展采取一系列措施，于是1987年日本政府又制定了《第四次全国综合开发计划》，以2000年为目标年度。实行《第四次全国综合开发计划》以后，经济社会形势发生了巨大变化，以前的综合开发计划不能简单地延续下去了，于是，从1994年冬又开始制定《世纪的国土规划-新全国综合开发规划的基本设想》，以2010年为目标年度。提出５项基本任务，促进地区自立和自强；确保国土安全，提高国民在生活上的安全感；共享和继承自然的恩惠；使社会经济恢复活力，建设充满活力的经济社会；进行面向世界的开放型国土整治和建设。

　　法国在法国，国土整治又叫领土整治。领土整治包括地区均衡发展、整治河流、山地和海岸带，保护和改善生态环境。其主要目标是地区均衡发展。法国在长期的经济社会发展中造成了东西部地区间和巴黎与外省间发展的不平衡。为此，编制了大城市区域规划、老工业基地改造规划，流域综合开发规划，落后地区的开发与整治规划，重要旅游地区的开发与整治规划等。1995年2月，法国议会通过了《国土整治与开发指导法》。

　　各国国土规划的共同点

　　1.国土规划是经济社会发展到一定阶段产生和发展起来的。在不同时期、不同的地区，规划所面对的的任务和需要解决的问题不同，规划的主题和侧重点也会有差异。重视可持续发展，社会与生态环境问题越来越成为规划的主题；

　　2.国土规划普遍成为政府为了合理开发、保护国土资源，防止和纠正市场失灵，解决国内的区域差距等问题的宏观管理的重要手段；

　　3.一般具有相应完备的法律体系保障规划的权威性和规划的实施；

　　4.国土规划注重提高地区经济竞争力，支持地区的自立和跨行政区域的合作；

　　5.作为特定历史时期产物的国土规划的局限性在所难免。

　　介绍德国、日本、法国的国土规划工作，虽不能寄希望于直接从国外国土规划的经验中找到解决中国规划问题的现成答案，但以辩证唯物主义和历史唯物主义观点分析了解国外规划政策、产生的背景与实施后的效果，即使社会制度不同，也可从中得到某些启迪和借鉴。{Npage}

　　三、我国国土工作的实践

　　（一）国土工作的回顾

　　在我国，党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到了以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。为了适应现代化建设的需要，1981年4月中共中央书记处第九十七次会议决定，搞好我国的国土整治。应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。国土整治的主要任务是：对国土资源乃至整个国土环境进行考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作。主要是抓组织、协调、规划、立法和、监督。

　　自此，在我国有计划、有组织、广泛地开展了不同区域、不同层次、不同类型的国土规划编制工作。如开展了《全国国土总体规划纲要（草案）》和若干跨省区的区域性国土规划，以及土地利用、环境整治、城镇布局、海洋开发等一批专项规划；同时各省区市也编制了本省区市、乃至地州市县的国土规划。这个时期所编制的国土规划在类型上大多数属于自然资源开发型规划，其内容一般较为全面、广泛，模式也大多雷同。可以说这是我国开展国土规划工作的初始阶段。

　　进入90年代以来，为了适应区域经济不断发展和我国全方位对外开发的需要，使国土规划工作更加贴近国民经济和社会发展的实际，提高国家宏观调控的力度，促进区域经济的健康发展，按照合理分工、优势互补的原则，开展和组织了编制以对外开放和发挥区域优势、促进共同繁荣为主要内容的西南华南部分地区、长江三角洲及长江沿江地区、西北地区、环渤海地区等七片区域经济规划，把国土规划工作推向了新的深度和广度，使国家的经济发展和区域经济发展更好地结合起来，所以在一定意义上，可以说，这是我国国土规划工作的深入发展阶段。

　　（二）取得的基本经验

　　1.围绕“依据、决策、服务、”功能。国土规划对摸清地区的国土资源家底、促进资源的合理开发，制定地区经济和社会发展战略，推动经济结构和生产力布局的调整，加快城镇化与基础设施建设步伐，协调经济发展与生态环境保护，实施可持续发展战略，发挥了重要的作用。通过编制国土规划和区域经济规划，从资源综合开发、地区经济布局和环境整治等方面丰富了国民经济社会发展计划体系的内容，进一步促进了经济建设与国土开发整治的结合。

　　2.规划的编制实行“上下结合、政府领导与专家咨询结合”的工作方法。国土规划体系设置为从国家、跨省（区）、省、省内经济区、地市一直到县（市）级行政单位六个层次。使规划实现了全局与局部，宏观、中观与微观的结合。高层次的规划对低层次的规划进行指导、调控和约束，低层次的规划是高层次规划的深入、细化和具体化，两者互相协调、相互衔接，增强了规划的完整性，便于组织实施。

　　邀请专家直接参与规划的编制工作，并在规划编写的每个阶段听取专家的咨询和评审，增强了规划的科学性、可操作性。

　　（三）存在的主要问题

　　国土规划是在改革初期借鉴西方发达国家经验的基础上搞起来的，它本是市场经济的产物，理应发挥有效的作用，但是由于在改革起步阶段，传统的计划经济的影响和作用还很大，国土规划的编制必然受到传统体制和经验的束缚，其应有的作用没有得到充分发挥，而且不可避免的存在一些问题：

　　1.国土规划的特色不鲜明，与国民经济社会发展规划没有明确的分工。国土规划在内容上，大而全，且大部分内容覆盖了国民经济和社会发展计划，因此，缺乏针对性，与国民经济和社会发展计划没有形成明确的分工。对不同层次国土规划的功能没有给予清楚的界定。

　　2.规划具有较浓的计划经济色彩。由于国土规划是在计划经济向社会主义市场经济转型的背景下编制的，因此，不可避免带有浓厚的计划经济色彩，主要表现为，规划的指令性较强，指导性、引导性较差；规划的刚性强，弹性差；重视资源开发，轻视的资源保护；重视物质形态规划，对人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾缺乏针对的解决对策。

　　3.定性分析与定量研究结合不够紧密。

　　四、思考与建议

　　几十年以来，我国经济社会发展在改革开放的有力推动下，取得举世注目的巨大成就。同时，也还存在经济结构不合理，地区差距扩大等问题。由于我国处于工业化中期阶段，人均资源占有量相对较少，环境承载力弱，经济高速增长对资源和环境的压力与日俱增，生态环境恶化趋势，至今尚未根本扭转，矛盾非常突出。所以，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求我们，必须按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的要求，积极推进各项改革；必须坚持以人为本，把促进人的全面发展作为改革的根本目的。

　　为了实现这些艰巨的历史任务，必须进一步完善政府的宏观管理，加强中长期规划、计划的制定与实施。国内外国土规划的实践和经验告诉我们，编制和实施国土规划，是使经济在政府宏观管理下，按照“五个关系”统筹发展的要求，高速、健康、协调发展的行之有效的手段。因此，建议尽快开展新一轮国土规划的编制工作。

　　新一轮国土规划的编制应注重以下几个方面：

　　1.坚持资源合理利用与保护相结合。通过国土规划，从全局的利益出发，为政府提供对国计民生最重要的资源，如土地资源、水资源、重要的矿产资源等。的开发利用方案包括开发时序、强度及资源开发中的生态保护与污染治理等，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。从某种意义上讲，国土规划需要通过各类国土资源规划来落实。

　　2.坚持经济社会同人口、资源、环境多目标协调发展。必须以可持续发展战略为指导，遵循公平性、持续性和共同性原则，在不断提高人民的生活质量，又不超越资源环境承载力的条件下，既满足当代人和本区域发展的需要，又不对后代人和其他区域满足其需求能力构成危害。因此，从规划目标到指标体系的设置都要体现区域可持续发展规划的思想，并通过国土空间布局规划、资源环境的合理供给和重大基础设施的优化配置，使可持续发展战略具体化和空间化。

　　3.国土规划应以协调地区经济、社会建设空间布局为重点。如地区生产力的总体布局框架，地区的分工与区际协调，产业布局的协调，区域人口流动、城镇化与城镇体系建设，地区公用基础设施的空间布局，水土资源的合理开发利用，生态建设与环境保护等。

　　4.坚持以人为本，提高国土的安全性。国土整治的重点是大江大河的防洪，跨流域调水，治理水土流失和土地沙漠化，防治地震、滑坡、泥石流等地质灾害，遏制环境污染，提高人民生命财产安全性。