我国正处于重要的转型期。随着工业化和城市化进程的加快，国土资源部门面对着保护资源和保障发展的“双重压力”。如何走出“两难”境地，实现保护和保障“双赢”？晋城市国土资源部门进行了积极探索。

　　让闲置土地动起来

　　在破解“两难”中，晋城市一条重要经验就是围绕土地做文章，让闲置土地动起来。近年来，晋城市对全市存量和闲置土地及行业用地进行了拉网式调查。调查内容包括城镇建设用地规划控制面积，闲置土地的权属、数量、用途、闲置时间等情况，批而未供土地的现状、数量、用途等情况，对行业用地进行核查。在摸清底数的基础上，他们根据闲置土地数量、质量、类型、结构和分布特点，结合闲置土地利用强度、综合承载能力，进行综合评估，合理规划，统筹安排，实现闲置土地再利用。具体讲，采取以下办法：

　　一是宜用则用的办法。对交通条件相对好，地理位置相对优越，基础设施相对齐全，面积宗地相对集中的闲置土地，实行资源整合集中利用。对占地30亩以下的建设项目，原则上不再另行供地；大型建设项目占用耕地不得超过70%，并要盘活一定数量的闲置土地。近年来，全市新上的一批煤炭，煤化工建设项目和一些乡镇企业用地，大多利用的是闲置土地。

　　二是宜垦则垦的办法。对面积较小，宗地分散，配套设施较差，不便利用的闲置土地大力进行复垦，最大限度恢复耕地。乡镇企业用地可用复垦后的闲置土地，实行建设用地置换。对历史遗留的煤矿企业超占土地，限期结案，要么无条件拆除，要么占用。但占用必须复垦相当数量的闲置土地。同时，在复垦费等方面给予资金保障和政策倾斜。2007年，全市仅废弃复垦一项就增加耕地3413亩。

　　三是地价引导的办法。鼓励建设项目用地占用闲置土地和未利用地。规定不占耕地，地价下浮40%；全部占用耕地，地价上浮20%。2008年，全市80%的新上项目全部或部分使用了未利用地，未利用地使用率相当于2007年三倍。

　　四是督促检查的办法。从2008年开始，他们对已批建设用地下发了开竣工通知书，定时督促检查项目单位，按规划条件、投资强度、工期进行施工，防止批而不用，形成新的闲置土地。

　　晋城市节约集约用地还有一大亮点，就是建立土地矿产开发利用动态监管系统，实行“以图管地”。办法是以行政村为单元，以乡（镇）为建库单位，建立实地、图、表、属性“四一致”的数据库。数据库包含了每个行政村的土地总面积、人口、居民点用地面积、人均耕地、人均居民点用地、一户一宅和一户多宅、基准地价等信息；每宗圈外建设用地的权属、性质、面积、用途、土地利用状况；矿山企业的矿区范围、采矿权人、采矿证、资源储量、生产规模等；违法用地、非法采矿等查处情况、处理结果、监管责任人及地质灾害隐患点的分布状况等。

　　数据库的建立，将土地利用、矿产资源开发的现状真实地反映到电子图件上，将静态的纸质档案变成动态电子成果，将各种不同业务管理集中到一个动态监管系统。它的特点是：全面，基层所需要的内容全部可点击查询。快捷，相关数据一查就知。方便，工作人员无论在何时何地都可操作，极大地提高了工作效率。

　　向城中村改造要地

　　晋城市是一座“农民城”，市区内50%以上的商业服务业设施是由农民投资兴建的。农民投资热情高，城市建设土地需求大。但空闲地、闲置地、低效利用地也很多。市区内共有43个城中村，总面积8400多亩，占建成区面积24%。为提高土地利用效益，也为了解决城市建设用地，晋城市实施了“城中村”改造工程。

　　运作模式是，“政府主导、市场运作、以土地收购储备为主体”。具体做法是，由政府确定总体规划，制定政策，调控土地市场，把整个城中村改造区域的土地纳入土地收购储备轨道，实行拆建分离，净地出让。除拆迁居民安置划拨用地外，其余土地一律公开出让，出让所得返还于城中村改造。

　　第一项城中村改造工程是黄华街改造工程。2003年6月开工，历时3年多，整个改造面积638亩，涉及38个单位，1543户，1.1万多人。拆迁面积30多万平方米，改造工程总投资6亿多元，建设了61栋回迁楼，总面积36万平方米。改造后，土地利用率提高了29%，绿化率由原来0.8%提高到30%，新增加经营性用地163亩，还增加了一系列公共服务设施。

　　2005年以来，晋城市又推出“政府监管、村为主体、自我改造、追求平衡”的新模式，在泽州县杨洼村试点获得成功后，现已在全市6个县（市、区）推开。目前，市区8个城中村、各县（市、区）9个城中村改造都进入实施段，工程竣工后可盘活存量土地1500多亩。

　　为了进一步规范城中村改造行为，市政府出台了《关于加强城中村旧村改造范围内建设用地管理的通知》，要求城中村改造必须按改造规划严格实施，不准突破用地指标，拍卖建设用地的出让金必须全部优先用于回迁居民的安置。市国土资源部门出台了《加强市区城中村改造土地利用规划管理意见》，对全市城中村改造土地利用实行统一管理。

　　城中村改造工程的实施，极大地调动了县（市、区）的积极性。阳城县率先实施了滨河东路城中村改造工程，整个工程改造面积220.1亩，涉及7个单位企业、174户农户，拆迁面积6.5万平方米，建筑面积27万平方米。改造后，有45亩土地用于公益事业，65亩土地用于回迁安置，110亩经营性土地公开出让。极大地改善了县城居民的居住条件。

　　好棋一着，满盘皆活。城中村改造带来以下好处：一是改善了居住环境，提升了城市品位。二是减轻了政府投资压力，形成了城市建设良性循环机制。三是促进城中村居民尽快融入城市，带动了城市经济发展。四是促进土地利用方式转变，规范了土地市场，因而，受到社会各界欢迎。

　　在“空心村”治理上做文章

　　由于历史原因和自然条件限制，晋城市农村居民点布局比较混乱，居民居住分散，土地利用率比较低。改革开放以来，全市农村经济蓬勃发展，农村出现一波又一波的造房潮。据不完全统计，全市2325个行政村中约有20%以上的村庄成为“空心村”。

　　治理“空心村”已成为是农村土地管理的重中之重。晋城市大张旗鼓开展了“空心村”治理。其做法是：

　　调查摸底，查明成因。2006年，全市便开展了一户多宅调查，确定一个乡（镇）一个宅基地管理试范点，摸清农村住宅用地状况。2007年，又开展了居民点用地调查，对农户住宅用地、农村基础设施用地、公益事业用地等进行分类分析，查清“空心村”形成的原因，寻求治理良策。现已完成多个重点村调查，为治理“空心村”提供了可靠依据。

　　强化约束，控制村庄处延。就是严格依规划管地，按计划供地，没有规划指标的一律不批新增建设用地。有规划指标没年度计划的也一律不批新增建设用地。

　　土地置换，解决治理用地。办法是将闲置低效、无法改造的旧村建设用地复垦为耕地，用于置换新村建设占地指标，解决“空心村”整治用地。为缩小农村建设用地规模，确保占补平衡，还规定了严格的置换标准。比如，人均用地在150平方米以下的占1垦1；人均用地150至180平方米的占1垦1.5；180平方米以上的占1垦2。

　　采取经济手段，确保治理效果。为确保旧村复垦，要求先复垦后占地，确实无法先复垦的可采取预存复垦保证金的办法。鼓励多复垦旧村土地，置换折抵后多复垦耕地的，参照土地开发整理标准给予资金补助。

　　内部挖潜，增容不增量。鼓励经济好的村拆旧建新，拆平建楼，提高土地利用率。泽州县巴公镇东四义村、城区大张村、阳城县润城镇望川村、高平市米山镇酒务村、沁水县武安村等一批先富农村，率先进行了实践。

　　移民并庄，减少“空心村”。做法是对边远山区村庄和受地质灾害危险的村庄，实施移民并庄，整村搬迁，统一规划建设新村，复垦旧村。阳城县润城镇将8个行政村、20个自然庄、1016户、3500多口人，实行整体搬迁，可复垦居民点用地749.5亩。新建居民点只需占地220亩，人均建设用地由140平方米降低到41.2平方米。

　　截至目前，全市整治“空心村”103个，解决周转用地指标2233亩，可复垦旧村建设用地3780亩，缩小村庄建设用地规模1500多亩，增加耕地1300多亩，实施“空心村”治理的村，人均建设用地缩小到100平方米以下。

　　晋城市破解“两难”，另一条值得称道的经验是真造地、造好地，走土地开发整理的路子。2002年以来，全市市级项目累计投资1.9亿元，实施造地工程1495个，开发整理土地12余万亩，净增耕地7.8余万亩。在满足各项非农建设补充耕地的同时，结余耕地3.45万亩，耕地总量连续7年实现平衡有余。

　　坚信路在脚下，坚信事在人为。晋城市国土资源部门在学习实践科学发展观中，成功地化解了用地难的矛盾，实现了保护和保障“双赢”。