裁判摘要：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条亦规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。返还土地出让金差价属于国家严格禁止的以先征后返方式变相减免土地出让金收入的行为，不予支持。
一、基本案情
2012年10月29日，衡阳市政府与华耀城（衡阳）有限公司（以下简称华耀城公司）的开办人中国城乡控股有限公司（以下简称城乡控股公司）签订《项目协议》及《补充协议》。约定：城乡控股公司在衡阳市出资兴建包括市场商贸物流区、综合商业服务区、仓储配送区、住宅配套区在内的大型“华耀城”项目。城乡控股公司须在合同签订一个月内按照国家有关规定在衡阳市石鼓区注册成立“华阳城（衡阳）有限公司”及其他项目公司，公司注册成立之后，城乡控股公司在本协议中的权利义务均由该等公司享有与承担……。衡阳市政府以“招标、拍卖、挂牌”方式出让本项目建设用地，城乡控股公司按相关规定参与竞买并签订《国有土地使用权出让合同》，竞得土地后应向衡阳市政府全额缴纳土地出让金。但无论土地成交价格多少，城乡控股公司实际承担本项目用地价款仍为本协议价，即21万元/亩。城乡控股公司按协议约定的法定程序取得本项目用地后，该净建设用地的成交价高于协议地价的差价部分，衡阳市政府同意并承诺：在城乡控股公司按《国有土地使用权出让合同》的约定缴交完每笔土地出让金价款之日起60日内，衡阳市政府将该款项一次性拨付给城乡控股公司，用于支持本项目产业培育或奖励。
上述协议签订后，城乡控股公司为实施该项目，出资3000万元人民币于2013年5月23日在衡阳注册成立“华阳城（后改名为华耀城）（衡阳）有限公司”。华耀城公司为实施“华耀城”项目中的住宅配套项目，开办了华耀置业公司、衡阳华雁置业有限公司、衡阳华乾置业有限公司等公司，华耀城公司是华耀置业公司唯一股东，持有华耀置业公司100%股权。华耀城公司通过华耀置业公司依约取得了项目土地，并收到到衡阳市财政局拨付的案涉183.65亩土地的差价款8998.85万元，后衡阳市财政局、衡阳市国土资源局向华耀城公司追回62660.72万元。经调取华耀城公司、衡阳市城市建设投资有限公司、衡阳市蒸阳投资有限公司相关银行账户明细，上述华耀城公司支付给衡阳市财政局的62660.72万元款项均来自衡阳市城市建设投资有限公司、衡阳市蒸阳投资有限公司，即衡阳市城市建设投资有限公司、衡阳市蒸阳投资有限公司先把相应款项转给华耀城公司，华耀城公司再把款项付给衡阳市财政局。衡阳市城市建设投资有限公司由衡阳市国资委出资开办，衡阳市国资委是该公司的唯一股东，持有该公司100%股权。衡阳市蒸阳投资有限公司由衡阳市财政局出资开办，衡阳市财政局是该公司的唯一股东，持有该公司100%股权。
2013年12月8日，江西鹏泽实业发展有限公司（以下简称鹏泽公司）（乙方）与华耀城公司（甲方）签订《股权转让协议书》，约定：甲方拥有华耀置业公司100%股权，甲方承诺所拥有的该股权清洁，无任何权利瑕疵。华耀置业公司受让了一宗土地（H1地块）使用权，该土地用途为住宅用地，面积183.65亩。甲方将华耀置业公司100%股权全部转让给乙方。鹏泽公司起诉华耀城公司，要求返还应归华耀置业公司所有的、政府返还给华耀城公司的土地出让金差价款。
二、裁判要点
最高人民法院（2019）最高法民终865号华耀城衡阳有限公司江西鹏泽实业发展有限公司股权转让纠纷二审民事判决书认为，本案的争议焦点为，鹏泽公司是否有权依据《股权转让协议》向华耀城公司要求交付土地使用权出让金差价款（以下简称土地出让差价款）。对此，本院评判如下：
鹏泽公司的诉讼请求于法无据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条亦规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中，2019年10月29日，衡阳市政府与华耀城公司母公司城乡控股公司签订了《合作协议书》及《补充协议》明确约定，衡阳市政府以“招标、拍卖、挂牌”方式出让华耀城项目建设用地，城乡控股公司按相关规定参与竞买，竞得土地后应向衡阳市政府全额缴纳土地使用权出让金。但无论土地成交价格多少，城乡控股公司实际承担本项目用地价款仍为本协议价，即21万元/亩。该净建设用地的成交价高于协议地价的差价部分，衡阳市政府同意并承诺：在城乡控股公司缴交完每笔土地使用权出让金价款之日起60日内，衡阳市政府将该款项一次性拨付给城乡控股公司，用于支持本项目产业培育或奖励。2013年9月3日，城乡控股公司旗下子公司华耀置业公司通过挂牌竞价方式以人民币12855.57万元竞得案涉地块。2014年2月28日，衡阳市财政局向华耀城公司拨付案涉183.65亩土地的土地出让差价款8998.85万元。本案中，《补充协议》中城乡控股公司与衡阳市政府约定对土地出让差价款予以事后返还，其合同标的直指国家所有的土地使用权出让金财政收入，《补充协议》中上述约定及协议双方后续安排，属于国家严格禁止的以先征后返方式变相减免土地出让金收入的行为。并且，国土资源部武汉督察局已经要求将差价款返还衡阳市财政局。据此，鹏泽公司诉请华耀城公司交付土地出让差价款于法无据，本院不予支持。
三、野莽简评
返还土地出让金可以说是各地吸引投资的习惯性、普遍性的做法。2020年1月1日施行的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第三十一条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）要求，妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。但最高人民法院（2017）最高法民终359号青岛民建联合投资担保有限公司、青岛中央商务区开发建设有限公司侵权责任纠纷二审民事判决书认为，国有土地出让前所签订的土地出让金返还协议因排除其他竞买者、损害国家利益而无效。结合本案，就地方政府返还土地出让金的承诺还是要谨慎对待。
