编者按作为人类赖以生存的基础，土地问题从来都不是一个简单的问题。而在我国，自1986年《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）颁布实施，标志着国有土地管理工作开始纳入依法管理的轨道以来，在土地的使用、管理等方面的改革就不断推进，《土地管理法》也屡经修改。如今，随着形势的变化，国民经济社会的发展，新一轮的《土地管理法》修订再一次提上议事日程。据了解，《土地管理法》(修订案送审稿)已完成内部起草工作，并已于2009年6月底报送国务院审议。正因如此，日前天则经济研究所与郑州大学中国土地法律研究中心举行的《土地管理法》修法建议研讨会就格外吸引了各界的关注。在此次研讨会上，来自法学、经济学的学者就《土地管理法》的修改进行了深入探讨，本报记者将一些有借鉴价值的发言进行了综合集纳，以供读者参考。

　　本报记者葛海霞

　　不分公共利益和私人利益，一概利用国家的征收权，采取强制手段征收土地，不仅带来严重的不公平问题，更直接违反宪法的规定。因此，郑州大学法学院副院长沈开举教授认为――

　　土地供给单轨制亟待改变

　　本次研讨会上，在对于《土地管理法》修改的探讨中，郑州大学法学院副院长沈开举教授明确表示，坚持市场经济、通过市场来配置资源和各种生产要素，应成为《土地管理法》修改一个非常重要的指导思想。

　　而在具体的修改意向上，沈开举谈了个人的几点看法和建议：

　　――国有土地和集体土地应有平等权。土地的国有制和土地的集体所有制，是我国土地制度的两种公有制形式。而这两种土地所有权的公有制形式的平等问题非常重要，是制约我国土地制度走向健康发展的最重要、最根本的问题。“因此，我个人建议，应把我国两种土地公有制的平等问题列为这次修法的方向”。

　　――对土地实行真正意义上的规划管制。从目前世界上许多国家的通行做法来说，不管是集体土地还是私人土地还是国有土地，必须要服从土地利用的规划。换句话说，就是国有土地可以作为农业用地，也可以作为非农业用地，集体土地当然也拥有这样的权利，可以这样做。“我个人认为，这也将是我国土地制度今后在管理方面最重要的发展趋势”。

　　――建议取消当前我国土地供给的单轨制。目前，我国的非农用地，按照现有的《土地管理法》第33条的规定，“任何单位使用土地必须使用国有土地以及国家从农民集体征收来的土地”，这就是国家土地供给的单轨制。这个土地供给的单轨制最严重的问题就是不分公共利益和私人利益，一概利用国家的征收权，采取强制手段征收土地，不仅带来严重的不公平问题，更直接违反宪法的规定。我国宪法明确规定，国家只有为了公共利益的需要才能行使征收征用权。“我个人认为，如果不分公共利益和私人利益，一概采用这种方式征收土地，其结果是使国家成为了土地最大的批发商、土地囤积者，而这也正是我国当前土地制度严重扭曲，使农民权益受到严重损害的一个最重要的制度根源。所以建议取消土地供给的单轨制，要制定土地征收征用法，要确认国家只有基于公共利益才能动用征收征用法。我国在1958年就制订了国家征用土地条例，但是直到现在我们也没有一个详细的立法来规制政府行使征收征用土地的行为”。

　　此外，对于那些不是公共利益需要的土地怎么办？沈开举认为，就应按照中共十七届三中全会确立的办。建立城乡统一的土地利用市场，变土地供给单规制为双轨制。

　　――要确立节约利用土地的国家土地发展战略。无论是守住18亿亩耕地也好，还是解决我国用地紧张和经济发展带来的对土地供给需求上升等问题，破解难题最关键的是要确立节约利用土地的战略问题。十七届三中全会就提到确立节约集约土地利用的原则，这涉及到开发的思路和观念，既要节约，又要集约。

　　――应该建立土地利用的公共参与制度。我国的土地利用由于公共参与不足，带来了一定的社会矛盾。例如，在我国群众信访事件中，30%~40%左右是围绕土地征收、征用房屋、拆迁等问题。而之所以引发这些矛盾，很关键的因素是我国在土地利用决策执行过程中，公众参与度不足，百姓没有参与权、表达权、知情权。“因此，如何使我国土地利用能更加符合公众的意愿，有利于公众的表达，更有利于民主的决策，这应是修法中非常关键的议题”。{Npage}

　　如何在土地公有制前提下实现土地的有效利用，中国政法大学民商法法学院院长王卫国教授认为――

　　要进一步强化和充实土地用意权

　　“真正能够实现土地的有效利用，还是要靠土地用意权，而且不断给予强化和充实。”这是中国政法大学民商法法学院院长王卫国教授的观点。

　　他举例说，像农村承包权，最开始并不承认其物权，而目前，随着《物权法》的实施，已经正式承认是物权。“这就是一个渐进的过程。因此，在土地管理法里面，我们重点要解决的问题是进一步明确界定用地权，要制定以用意物权为中心的《土地管理法》”。

　　王卫国接着谈到，农村地权改革下一步要做的，就是要在一般性承认集体所有的前提之下，具体界定农民各种用地权的内容，然后对其进行登记发证，放开它的流转，也允许农民在用意权的基础上组成新的产权主体。这种团体，实际是新型的集体化，从而逐渐把它的社会基础夯实，把社会功能进一步强化。这样人们就逐渐认识到用意权的重要性。具体需要注意以下几个方面：

　　――要体现城乡一体化的发展方向。这方面，需要解决几个问题：首先，农村土地怎么与城市土地平等流转，按照十七届三中全会的要求，要建立城乡统一的市场，希望《土地管理法》能够真正搭建土地平等流转的制度平台；其次，对于建设用地和宅基地，应遵循《物权法》的精神，形成相应的制度，如宅基地是否允许流转、小产权问题如何解决等；此外，要解决土地征收的限制问题。这次正在讨论的城市国有土地征收搬迁条例，在社会各界产生了很多争论，而在《土地管理法》修订中，“我个人主张，应废除现有的这种征收制度，而赋予农民一个平等的，以交易方式参与城市建设的法律条款，或者说，是否可以找出一种新的机制，使农民在不失去土地所有权的情况下，让他的土地能够加入到经济建设，特别是城市化建设和项目中来”。

　　――要理顺国有土地的管理体制。现在国有土地管理体制出现的问题，包括当前房地产泡沫的问题，都跟土地管理体制有关。而王卫国主要强调两条观点：

　　第一，国家划拨的土地里经营型用地部分的无偿使用。这部分土地大多都划拨给了国有企业，是无偿的，而其他企业用地则基本为有偿使用，“这个问题实际是国家对不同所有制企业提供了不同的市场待遇，这是不合理的”。

　　第二，土地出让金目前进入地方财政的体制需要修改。从法理上讲，能够代表国有土地使用权的只能是国务院，不是地方政府，地方政府并不能代表当地国有土地所有权。由此，财政体制在这个问题上要进行一番探讨。从法理上讲，地方土地出让金至少应是中央和地方共享。而这种共享机制，或者收回中央权利的机制，可以对抑制房地产泡沫，让老百姓能够住得上房有好处，而且中央也能有更大的话语权。

　　――建筑物的保护。物权法取得的一个成果是住宅建设用地的使用权期限现在可以自动延长了，但是现在非住宅建设用地的使用权将来还是一个未知数，在这个问题上企业在投资方面还是有很多顾虑。欧洲历来在建筑物和土地关系问题上，立法的取向都是尽可能去保护建筑物。“因此，我个人认为，这个问题上是否可以再进一步推动”。土地用意物权的期限，一开始是1990年国务院暂行条例定下来的，根据未来的发展需求，究竟这个期限怎么定合适需要深入研究，怎么来给投资者一个比较充分的利益预期都需要进行深入的研究和探讨。“我个人建议，应变成缴纳土地税的方式，包括国有企业都是缴纳土地税，使一次性缴纳成本分散化”。

　　清华大学政治经济研究中心主任蔡继明教授指出，要在符合土地规划的前提下，实行国有和集体所有土地的“同地、同权、同价”。由此提出――

　　土地制度应兼顾各方利益

　　“改革开放30年，我国城市化率平均每年提高了1个百分点左右。为什么会这么慢，一个很重要的原因，就是现有的土地制度阻碍了农民进城、阻碍了我国城市化的发展。”这是清华大学政治经济研究中心主任蔡继明教授在研讨会上表达的个人观点。

　　对于目前正在进行的《土地管理法》的修改，蔡继明给予了很高的期望，并谈了个人的几点看法和建议：

　　――要以是否是公益性的原则来划分和安排土地制度。蔡继明指出，公益性的用地国家可以实行征收，但非公益性土地就不应简单进行征收，而应该让土地使用者和土地所有者，在符合规划的前提下，进行市场交易，应按照自愿公平的原则，不能强买强征。

　　但他同时强调，对于征收的补偿，应该明确一个观点，即不能因为是公共利益的需要就可以低价补偿。毕竟公共利益成本就应该让大家负担，如果所有的成本都让某些个人来单独承担，显然是不公平的。“因此，我个人认为，公共利益的征收既要符合法律程序，也应该给予合理补偿，而且这个合理补偿一定要按照市场价格，或者按照这个土地最高的机会成本来出价”。

　　――要在符合土地规划的前提下，实行国有和集体所有土地的“同地、同权、同价”。蔡继明解释说，所谓“同地、同权、同价”，就是说当国家对土地做出了规划，那么无论是国有土地还是集体所有的土地就应该享有同样的权利和价格。举例来说，当农业用地转变为工业用地，也应该按照工业用地的补偿标准进行补偿，不能因为这曾是农业用地，就只按照当前所规定的农业用地30年补偿标准。“需要强调的是，‘同地、同权、同价’应该照顾各方的利益，其中就应包括补偿农民”。

　　――土地制度的安排还应该考虑我国的粮食安全。不应把用途管制和土地制度的安排等同起来，也不应把土地用途的转变只和一个渠道，即征收等同起来。而正是这些制度上的“缺陷”，是造成目前我国土地，特别是耕地流失的主要原因，需要进行修改和完善。

　　――土地制度的安排应有利于房地产健康发展。

　　――土地制度的安排应有助于规范政府的行为，有助于减少、乃至杜绝地方政府普遍存在的“土地财政”的问题。

　　――土地制度的安排应该有助于推动国有土地的改革与集体土地改革。目前，大家更多关注的是农村土地制度改革。其实不然，应该看到，农村土地的改革离不开整个国家的大环境，更与城市土地改革、与国有土地改革有着紧密的联系，而这更应成为社会各界关注、思考的重点。{Npage}

　　保发展、保资源、保环境需要改变土地利用方式。原国家土地管理局规划司副司长郑振源提出，实现土地节约利用和集约利用――

　　应让市场配置土地资源

　　“当前，我国的土地问题并不仅仅是耕地饱和问题，更重要的、也是更关键的是我国有限的土地资源不能满足各部门需求的问题”，原国家土地管理局规划司副司长郑振源这样阐述了自己的观点。

　　他指出，从上世纪80年代到现在，我国耕地面积减少了1.9亿亩，但是粮食从3亿吨增产到5亿吨，虽然耕地面积减少了，但是粮食安全的问题却解决得很好，这就是因为耕地的节约利用，即增加了土地物质和技术投入，提高了单产。另外，从我国建设用地来看，我国目前人均建设用地不过200多平米，与我国工业化、城市化需求差得很远。而且现在建设用地是浪费性粗放利用。“因此，我个人认为，目前我国讨论土地问题的关键不应仅仅是围绕控制建设用地总量的问题，而是要更加关注节约利用土地的问题。只有建设用地和耕地都节约利用，这两者之间的矛盾才能和谐解决”。

　　郑振源表示，要想让土地节约利用，现在采取的计划配置土地资源的方式肯定是难以胜任的，必须让市场配置土地资源。“因此，我们现在需要一个新的《土地管理法》。过去我们土地利用的战略是保护耕地，控制建设用地，现在应该改成节约利用土地，改变土地利用方式，集约利用土地，保发展、保资源、保环境”。

　　至于如何实现用市场配置土地资源，他建议说，首先，在《土地管理法》中要明确，统一、开放、竞争、有序的土地市场怎么建，运行规则是什么，其中对产权问题要给予明确规定，要平等保护产权。其次，要提出，在市场配置的情况之下，国家如何进行宏观调控的方式或方法。

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　　1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并颁布《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新局面。此后，根据我国土地管理及社会经济发展的需要，《土地管理法》先后进行过三次修改。

　　第一次修订：

　　1988年《土地管理法》修改，推动了我国土地使用制度改革。20世纪80年代末，我国土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有偿使用制度方面迈出了重要一步，全国各地也相继仿效。土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。适应这一要求，1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》。根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。同时，为适应新形势下土地管理工作的需要，对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序等内容也进行了修改。我国《宪法》和《土地管理法》对土地使用制度改革的修改规定，奠定了这一时期土地立法的基调，那就是一切为土地使用制度改革服务。在此基础上，国务院于1990年发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台。该法对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。

　　第二次修订：

　　1998年《土地管理法》修订，适应了我国土地管理的新形势。随着改革的深化和形势的发展，1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要。特别是20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻。开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，例如：对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定等等。在这种情况下，党中央、国务院于1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（即通称的中央11号文件）。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，决定在冻结非农业建设占用耕地的同时，完成《土地管理法》的修订工作，同时也提出了修订《土地管理法》的重要原则。

　　1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律，是第一部经过全民讨论、全国人大常委会三次审议的法律。《土地管理法》在修订过程中，草案全文在社会上公开，广泛征求意见，进行了全民讨论，共收到人民来信675件，充分体现了立法的民主性。

　　第三次修订：

　　2004年《土地管理法》修订，进一步明确征地制度内涵。2004年3月14日，全国人大第十届二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。