1.引言

　　实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的一项重大决策。近年来，我国各地按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，积极开展了美丽乡村的规划建设工作。为促进乡村产业发展、指导乡村建设，各地都愈加重视规划工作的引领作用，美丽乡村规划内容也从过往的项目规划布局，向产业策划、风貌整治设计等方面延伸，并应用各种效果图以展示预期建设的方式与成果。然而，当前的美丽乡村规划还往往忽略了规划项目的用地安排问题，从而影响到规划项目的落地与整体实施效果。

　　2.当前美丽乡村规划中的用地问题

　　2.1缺乏建设用地指标，无法落实规划项目

　　我国现已开始试行多规合一的国土空间规划，但此前一直采取土地利用总体规划与城乡规划分开编制的方法。其中，土地利用总体规划以保护有限土地为核心，根据上一级规划下达的新增建设占用耕地面积、耕地保有量等约束指标进行刚性控制，以供给制约和引导需求并实现资源约束下的条件最优。而城市总体规划则没有自上下达的控制指标，主要在城市的社会、经济、历史、地理等多因素综合分析的基础上，根据市场经济条件下的城市发展客观规律，合理确定城市的发展目标、思路与规模等以满足经济社会发展的需要（张颖等，2007）。在实际工作中，土地利用总体规划安排的新增建设用地往往优先布局在城镇区域及其边缘，而村庄区域获得新增建设用地安排的甚少，几乎没有。这导致许多美丽乡村规划尽管有好的发展思路与规划项目，却苦于没有新增建设用地指标，新建项目甚至连农村应配套的公共设施往往都无法落地，大多仍停留在“纸上画画，墙上挂挂”的层面。

　　2.2未能整合分散农地，无法指导产业发展

　　基于产业兴旺的原则及促进集体经济发展以便美丽乡村建设后的维护，现今许多设计者都在美丽乡村规划中开展了对村庄产业发展的思考。这些规划根据国内正火热的乡村旅游市场以及产业融合的思想，往往将村庄的农地用于现代种植示范或农耕体验、观光采摘等，并将农地按照功能简单地规划布局为现代种植区、农耕体验区、花海观光区、瓜果采摘区等，以图促进乡村旅游发展、实现乡村产业融合。这些分区，一般要求土地连片种植或利用，以实现相应的规划功能。然而，我国农村土地实行家庭承包制，村集体农地的产权分散到各家各户，且每户的土地细碎化现状也非常普遍（梁伟健等，2015），村庄农地难以集中起来进行统一布置安排。这导致规划方案无法指导产业发展的实际开展。

　　2.3忽视旧村远期安排，无法引导规范建设

　　在我国南方特别是广东地区的农村，宅基地密集且宅均面积小、巷道狭窄蜿蜒、公共游憩空间缺乏、公共基础服务设施落后，严重影响着村民生活。随着社会经济发展与人们生活水平的提升，不少村民选择在旧村外围交通便捷处另建新宅。但由于建房量大、面广、速度快，村民的价值观和审美观的差异和设计引导上的缺失等，导致各地村庄风貌凌乱无序、风貌失控，形成旧村凋零、新村涌现、一户多宅并存的现状，甚至发生较多的毁田违建问题。

　　现阶段，美丽乡村建设工作仍以政府主导的行动计划形式居多，不科学的政绩导向会导致地方官员追求表面化的目标（伍琳瑜等，2017）。基于政绩考核与期满验收、成果展示等的需要，许多的美丽乡村建设内容集中在基础完善、风貌整治、环境清洁、文化宣传等方面，并为此设置了一系列的评分标准。因此，美丽乡村规划也根据评分标准偏向于上述层面的设计，如核心价值公园建设、道路巷道硬底化、农村公厕建设等。然而，这些规划大多只是遵照村庄的现状脉络进行微改造，忽视了对村庄远期的安排，无法引导村庄规范建设。更有甚者，为了应付考评验收，只做外部的形象工程，如在村庄外部建设大公园、大广场，布置核心价值观雕塑、宣传栏等；或者是形式地追求乡村景观本真，而将城市人对乡村的“土”印象强加给村庄，采取“修旧如旧”的风貌整治工作。上述这些，都未能考虑到村民重建旧宅、扩宽巷道、改善生活条件等的需求与意愿；甚至，容易造成资金的浪费——美丽乡村建设刚实施对旧宅的“修旧如旧”，个别村民又马上拆除旧宅重建现代住宅。

　　3.土地综合整治对美丽乡村建设的作用

　　根据上述问题，本文建议在美丽乡村规划的过程中，应采取多规合一的方式，特别是注重与土地利用总体规划的结合，充分利用土地综合整治手段，合理解决美丽乡村建设中的用地问题，落实并规范项目建设实施。

　　3.1拆旧复垦：腾出用地指标，筹集建设资金

　　针对村庄缺乏新增建设用地指标的情况，可采取拆旧复垦、土地置换等措施，以腾出建设用地指标，落实新建项目。广东省颁布的《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（粤府函〔2018〕19号）能为此类操作提供参考。在征得村民同意的情况下，通过拆除村庄建设用地范围内的连片牲棚、废弃宅基地等并进行复垦；而腾出的建设用地面积，可根据村庄产业发展或公共建设等的需要，实施土地置换，将同等占地面积的新建项目合理布置在村庄周边。其中，土地复垦后的等级不低于新建占用农用地的土地等级，从而实现村庄范围内的用地平衡，解决项目建设落地难问题。另一方面，如果复垦置换出来的建设用地指标不安排新建项目或安排新建项目后有结余，可以用于指标交易，实现资源变现，为村庄建设筹集资金。

　　3.2土地整合：提升耕作条件，改进经营模式

　　在农地承包到户与农户土地细碎化的情况下，难以实现规模经营或按功能连片集中布局。为破解这一难题，在农户土地流转较强烈的农村集体可采取土地股份制改革与土地整合工作相结合的举措，如广东清远地区的土地整合工作（成谕福等，2015）。一般实施办法为：①在土地确权的基础上，鼓励农户以土地产权进行入股；②对农地，特别是耕地，实施土地整合整治工程，通过整治工程提升土地耕作条件，并将土地划分为流转区（流转给种植大户或农业企业，发展现代农业，开展规模种植，提供种植效益）、机动区（根据现代农业发展与村民耕种意愿变化的情况，可灵活调动，一般给村民自耕之用，当村民耕种意愿降低或出租意愿增强时可作流转之用）、自耕区（留给村民自行耕种）三类区域，按照其功能及产业发展计划进行开发利用；③土地流转或经营收益按股权进行分配。通过上述的土地整治整合工作，对农田进行连片规划，可降低土地细碎化程度，消减田埂，增加农田有效耕种面积，同时便于土地连片开发与布局，可提高土地流转招商的可行性与农业生产效率。另一方面，上述办法通过预留自耕区，可满足部分村民保持小面积种植的需要，解决部分村民就业问题与日常生活对农产品的需求。

　　3.3旧村改造：盘活旧村用地，实现长效治理

　　美丽乡村建设既要尊重村庄的原有脉络，更应尊重村民对改善生活条件的需求及意愿；不能因为村庄自身目前的“旧”，就单方面根据城市居民对“乡愁”的偏好而将“修旧如旧”的想法强加于村庄建设，禁锢了村庄的未来发展。实际工作中，若村庄格局凌乱等严重影响着村民生活，集体同意的情况下，应对村庄远期的宅基地布局作出合理安排。具体地，可根据村庄的人口数量、人均用地面积以及地方宅基地管理制度等，规划旧村改造方案，合理布局巷道与宅基地的间距、面积等，引导村庄规范建设并实现长效治理；甚至在村庄用地不足、不具历史保护价值的情况下，征得村民同意后，可规划建设高层农民公寓，促进农民上楼，实现农民居住生活条件的大幅改善。

　　4.结论

　　美丽乡村建设，不仅仅是将村庄环境变美即可的环境整治工程，其更应注重如何落实规划项目，促进产业发展，引导规范建设，培育乡风文明等。因此，美丽乡村建设应坚持以规划为引领，结合村庄的当前实际、长远需求与村民意愿等，先在规划阶段合理地考虑村庄建设所涉及到的用地问题。而美丽乡村规划方案中，可综合考虑拆旧复垦、土地整合、旧村改造等土地综合整治工作，以解决上述的用地安排问题，从而保障规划方案对其后续实施能起到真正的指导作用。