摘 要：地方政府基于公共价值推动农民集中居住, 城乡建设用地增减挂钩则为其提供了资金来源和动力, 目的是改善农村人居环境, 实现乡村振兴。增减挂钩与集中居住互为条件, 增减挂钩为集中居住提供了资金来源, 而集中居住则为增减挂钩提供了土地指标。集中居住的实质是土地治理, 土地治理是普通农业型村庄实现乡村振兴的新动能, 是中国乡村振兴的基本经验。对普通农业型村庄而言, 工商资本缺乏, 土地流转困难, 集中居住并不能带来耕地集中, 小农生产仍然具有一定的合理性。这就要求地方政府在推进集中居住的同时, 不可强制推进耕地集中, 要探索小农户与现代农业发展的有机衔接机制, 让小农户分享更多的价值, 形成更加适合普通农业型村庄的乡村振兴路径。
在乡村振兴战略出台后, 学界和政策部门关注的重点是特色资源型村庄的乡村振兴, 而对在数量上具有绝对优势的普通农业型村庄的乡村振兴关注相对不够, 在某种程度上导致了乡村振兴的失衡1。为了探索普通农业型村庄的乡村振兴路径, 笔者在2019年元月份对苏北和鲁西南地区的农业型村庄进行了多点调查。调研发现, 农民集中居住已成为普通农业型村庄实现乡村振兴的路径, 地方政府积累了丰富的经验, 形成了较为成熟的模式。
农民集中居住源自上海、苏南等工业发达地区农村的“三集中”, 其作为新农村建设的一项地方创新, 很快扩散到全国。在乡村振兴战略的背景下, 一些地方加快了农民集中居住的步伐, 集中居住逐渐成为农业型村庄实现乡村振兴的路径选择。与城郊和工业型村庄不同的是, 农业型村庄缺乏工业化基础, 工商资本不足, 其集中居住是在行政主导下展开的。地方政府基于公共价值推动农民集中居住, 城乡建设用地增减挂钩则为其提供了资金来源和动力, 目的是改善农村人居环境, 实现乡村振兴。本文基于对宿城区、睢宁、曹县三地农业型村庄集中居住的实地调查, 通过大集中与小集中两种集中居住类型的比较分析, 呈现了农业型村庄集中居住的路径与机制, 为促进普通农业型村庄的乡村振兴提供政策建议。
一 行政主导的集中居住
农民集中居住是行政主导的产物。根据行政主导力度的强弱, 普通农业型村庄的集中居住可以分为大集中与小集中两种类型。所谓大集中, 主要是指跨村集中, 向镇区集中, 向高层住宅集中, 大集中需要强有力的行政主导;小集中则是指村内集中, 以行政村为基础建设新型农村社区, 以带院的两层楼房为主, 小集中的行政主导力度相对较弱。
大集中与小集中的主要差别就是集中居住程度的差异。大集中主要是向镇区集中, 向高层住宅集中, 集中居住程度较高。为了实现高度集中居住, 地方一般会采取统规统建的建设模式。小集中主要是向中心村集中, 一般是两层楼带院的住宅。小集中的类型更加多样, 主要包括村规村建、村规代建、统规自建、统规统建等建设模式。
宿迁市宿城区城乡统筹试验区的集中居住属于典型的大集中, 该试验区涉及三个乡镇, 在时任市领导的强力推动下启动建设。为了推动集中居住, 试验区成立了城乡统筹管理委员会这一专门机构, 下设新农村建设投资公司负责融资和建设, 采取统规统建的建设模式, 统一规划, 统一建设, 乡村两级只是发挥配合作用。
宿城试验区的集中居住安置小区采取“5+1”模式, 即5层楼+阁楼, 共有5种户型。小区专门为贫困户建设了150套周转房, 每套房50平方米, 装修好, 困难户可拎包入住。一期二期共建成7个农民集中居住小区, 396栋楼房, 安置1.5万户, 人口5.04万。其中, 古山河小区4千户, 2万人左右, 共容纳了10来个村的村民。共建成党群服务中心7个, 文化广场7个, 还有健身娱乐场所15处, 卫生服务中心8个, 省级幼儿园4个。
相比这种大集中的建设模式, 小集中的行政主导程度就要弱一些, 并没有成立专门机构来负责, 大都是由乡镇主导, 村级配合, 甚至由村一级主导建设。小集中的类型更加丰富, 主要包括村规自建、村规村建、统规自建、统规统建等若干模式。即使在小集中内部, 不同的建设模式, 行政主导的强度亦不同。
宿城区罗圩乡联伍村就采取了村规自建和村规村建两种模式, 以村为实施主体, 行政主导的强度最弱。政府并没有提供统一规划, 没有设计, 没有图纸, 全靠村里自行摸索。村民自建或者由村里统一代建, 30%的农户采取了自建, 70%的农户采取了代建。自建就是村里统一划给地皮, 由村民按照统一规划自行建房。代建就是由村里统一规划统一建设, 村民向村里购买住宅。两种建设模式的规格相同, 都是带院的两层住宅。集中居住点的住房外观统一, 内部自己装修。代建房屋的价格由村里统一掌握, 当时3万元1套房。自建比代建能节省1万块钱左右, 但加上人工成本, 实际上是差不多的。所以, 第一期还有一些农户选择自建, 第二期全部是代建。联伍村的集中居住小区很受欢迎, 供不应求, 外村就有15户来买, 其中有两户还是外乡的。村里规定外村村民来买房, 要交2万块钱给村里。
联伍村的村规自建和村规村建两种模式, 以村委为实施主体, 主要以村民自治的形式展开。2006年, 宿迁市提出新农村集中居住点与康居示范村创建, 联伍村就是这一政策的产物。当时政府的财政支持力度很小, 还没有城乡建设用地增减挂钩政策, 主要靠财政补贴和自筹资金。每个村都有自己的任务, 村里自己实施。每个村都有一个集中居住点, 有的盖了10套, 有的盖了20套, 没有形成规模。也有一些村根本没有建成。罗圩乡只有3个村形成了一定的规模, 以联伍村最为典型, 建成了400户的集中居住小区。2018年开始, 罗圩乡开始推行新一轮的集中居住, 提倡村民进城入镇, 全乡只保留了联伍村一个农村社区, 其他村庄的村民全部向镇区集中, 大集中替代了小集中。
山东曹县砖庙镇的小集中采取的是统规自建模式, 其行政主导的强度较之于村规自建或代建明显增大。其背景是山东省近年来大力推行新型农村社区建设, 其实质就是农民集中居住。在省级政府的推动下, 地方政府主导的集中居住推进很快, 以曹县为例, 截至2018年, 山东曹县共建成新型社区63个, 涉及3.7万户农户。曹县砖庙镇统一规划, 将全镇行政村合并为10个新型农村社区, 2018年已建成社区4个, 在建社区3个, 共合并自然村44个, 涉及农户5692户, 人口18798人, 占全镇总人口的45%。
曹县砖庙镇以乡镇为实施主体, 采取统规自建模式, 以原有的行政村为基础推进集中居住。集中居住社区由政府统一规划, 每户重新划给3分宅基地, 由农户按照统一设计图纸自行建设。农户原有住宅自行拆除, 自拆自建。新建住宅的外观、房高整齐划一, 统一为带院的两层住宅, 农户自己找施工队盖房。砖庙镇的集中居住以乡镇为实施主体, 由县政府统筹推进, 资金来源以城乡建设用地增减挂钩和农民自筹为主。当地地方政府也认为这种以行政村为基础的小集中, 节约的土地有限, 今后的新型农村社区建设准备搞大集中。
江苏睢宁县自2015年起大力推动农民集中居住, 取得了较大的成效, 其采取的是统规统建模式, 其行政力度较之于统规自建更强。睢宁县邱集镇新闸村自2015年起就开始禁建新房, 为推行集中居住做准备。2018年, 该村正式启动农民集中居住。新闸村有13个村民小组, 户籍人口2850人, 耕地3400亩。该村的集中居住在县政府的统筹下, 以乡镇为实施主体, 以行政村为单位推进, 属于统规统建模式, 统一规划为两层楼房, 统一建设。先拆后建, 拆迁户补贴一年房租, 每平方米补贴8元。资金来源也是城乡建设用地增减挂钩和农户自筹为主。新闸村的集中居住虽然采取了统规统建模式, 但也是在行政村内实行集中居住, 因而也是一种小集中。
总之, 农民集中居住, 不管是大集中, 还是小集中, 都是地方政府推动的。集中居住及其规划在本质上是行政主导的结果, 由于地方政府的行政力度不同, 集中居住的程度也不同。大集中的行政力度最大, 由专门行政机构负责, 集中居住的程度最高;小集中也是行政主导, 但行政力度稍弱, 村规自建和村规统建的行政力度最弱, 村级自行规划, 村民自治的色彩较为浓厚;统规自建的行政力度增强, 统一规划, 乡镇为主体, 村级只是配合, 村民需要自行建房;统规统建的行政力度较强, 乡镇为主体, 村级配合, 住宅统一设计统一建设, 村民无需自行建房。
地方政府推动农民集中居住, 并不是单纯出于政绩需要, 而是基于公共价值, 其目的是改善农村住房条件、人居环境等, 并以此为突破口实现乡风文明和产业振兴。地方政府基于公共价值推动集中居住, 既有政治理性, 也有行政理性, 在地方政府那里, 集中居住体现了政治理性与行政理性。
二 宅基地治理驱动的集中居住
部分地方政府为什么热衷于农民集中居住?可能其最大的驱动力就是节约土地, 推进土地的集约利用。苏南地区的一些工业发达乡镇最早在推动农民集中居住时, 就是为了解决工业化和城镇化的用地问题。当时苏南地区工业化发展导致用地紧张, 一些乡镇自发进行了“农民集中居住”试验, 最具代表性的是江阴市新桥镇的“三集中”, 农民向镇区集中, 消灭了行政村建制。农民集中居住后, 原有的村庄宅基地、空闲地用于工业建设, 解决了工业化的用地饥渴2。也就是说, 经济发达地区的农民集中居住实际上在某种程度上是由宅基地治理驱动的。
与苏南发达地区不同, 苏北、鲁西南等地的乡村工业落后, 这些地区的集中居住缺乏工业化、城镇化的内在需求和驱动, 缺乏工商资本的参与, 只能靠地方政府的强力推动。那么, 地方政府如何推动农业型村庄的集中居住呢, 其动力和途径依然是宅基地治理, 只不过并不是本地工业化和城镇化的需要, 而是城市建设用地的需要, 这就是所谓的城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩为农业型村庄的集中居住提供了资金, 成为地方政府推动农民集中居住的直接驱动力。
2004年开始, 国土部门试点城乡建设用地增减挂钩。其初衷是集约用地, 促进城镇化建设, 但这一政策的实施却为地方政府谋取用地指标提供了途径。地方政府通过实施城乡建设用地增减挂钩, 获得用地指标, 通过指标交易获得较高的级差地租收益, 其中的一部分资金用于集中居住社区建设, 并获得一笔财政收入。在土地管制之下, 增减挂钩成为地方政府获得建设用地指标的有效途径。这样一来, 地方政府就有了推动农民集中居住的动力。
对普通农业型村庄而言, 由于地理位置偏僻, 缺乏特色资源, 其宅基地和空闲地并不值钱, 但其置换的城市建设用地指标则溢价明显, 这就是城乡建设用地增减挂钩的精妙之处。这些置换的土地指标或用于工业用地, 或用于城市建设用地, 地方政府从级差地租中获益。增加挂钩解决了集中居住的资金来源问题, 如果没有增减挂钩政策, 普通农业型村庄的集中居住不会推进的这么快。地方政府为什么要节约土地?一个重要的政策激励就是增减挂钩。
城乡建设用地增减挂钩已成为乡村振兴的重要资金来源, 解决了钱从哪里来的问题。增减挂钩与集中居住是相配套的, 是互为条件的, 增减挂钩为集中居住提供了资金来源, 而集中居住则为增减挂钩提供了土地指标。这是一种相当巧妙的政策设计, 增减挂钩不只提供了资金, 还提供了农民集中居住的方向, 即大集中, 只有大集中才能节约更多的土地, 才能从城乡建设用地增减挂钩中获得更多的资金。因而, 大集中与小集中的差别, 除了村庄集中程度的差别, 还体现为宅基地集中程度的差别。集中居中的基础是宅基地集中, 增减挂钩本身就蕴含着土地集中治理的要求。
大集中节约了更多的宅基地, 宅基地集中的程度最高, 被地方政府视为集中居住的方向。宿城区城乡统筹试验区的大集中, 农户的旧屋拆迁, 每户能拆出一亩左右的宅基地, 晒场和闲置土地平均每户能节省出0.6亩土地, 这些土地复垦为耕地, 形成建设用地指标, 有5000亩左右。这些建设用地指标拿到市土地储备中心, 以每亩18万元的价格卖给市政府, 市政府再以每亩70万的价格卖给苏南, 从而获得较高的土地级差收益。地方政府获得了财政收入, 一部分用于集中居住小区建设, 这实际上是土地财政的一种类型, 也是地方政府的动力所在。为了推进集中居住, 宿城区设立城乡统筹试验区, 统筹的实际上是土地资源。
即使小集中, 也能够整理出可观的宅基地。宿城区联伍村在2016年启动了第二期集中居住, 也是利用城乡建设用地增减挂钩。一共拆了260户, 一份老宅基地一般占地1亩左右, 一份新宅基地一般占3分地, 一户平均能拆出7分地, 再加上其他闲置土地, 共整理出300亩土地。全村11个村民组, 1000户人家, 若全部实行集中居住, 至少能整理出1000亩土地。通过增减挂钩, 地方政府就能获得一笔相当可观的土地级差收益。
曹县砖庙镇的小集中也是利用城乡建设用地增减挂钩, 一个集中居住点平均能拆出200—300亩土地, 复垦后形成建设用地指标, 县里拿走统一交易, 每亩可得30万, 乡镇得18万, 用于集中居住社区建设。比如2018年启动建设的顺宜新村社区, 由5个自然村集中而成, 涉及农户706户、1905人, 旧村占地508亩, 新型社区规划建设678户, 占地246亩, 可新增建设用地指标246亩。为了节约更多的土地, 曹县以后也准备搞大集中。新闸村所在的睢宁县也是以增减挂钩入库项目为依托, 为集中居住建设提供资金。新闸村的老宅基地占地更多, 户均占地1.3亩, 集中居住后每户宅基地减少到3分左右, 每户能整理出1亩左右的土地, 1个村就能整理出1千亩左右的土地。
可见, 地方政府推动农民集中居住的一个动力就是集约利用土地, 利用城乡建设用地增减挂钩来获得土地级差收益, 这实际上是土地利用驱动的集中居住。就当前的两种集中居住类型来讲, 大集中通过向高层住宅集中, 能够节约更多的土地, 也能够降低集中居住建设的成本。在实行小集中的地方, 地方政府普遍认为, 大集中是集中居住的方向, 小集中将被大集中所取代。大集中之所以被视为比小集中更有优越性, 就在于更够整理出更多的土地, 形成更多的建设用地指标, 获得更多土地级差收益。
联伍村所在的罗圩乡一位副乡长认为:“2006年上面提出在农村实行集中居住, 联伍村就是当时的产物, 现在这种模式落伍了。”联伍村党支部书记认为:“当时没有财力, 村里自己搞的, 达不到省里的要求, 现在落后了。两层楼带院适合农村, 但占地较多, 没有高层楼房节约土地的效果好。”可见, 乡村干部之所以认为小集中落伍了, 并不是因为小集中不适合农村实际情况, 而是小集中不能最大程度地节约土地。
实际上, 撇开城乡建设用地增减挂钩, 小集中更符合农村实际情况。正如睢宁新闸村支部书记所言:“新闸村刚开始的规划是7层楼住宅, 因为消防问题, 现在修改规划, 统一为两层楼房, 这更适合农村实际情况, 满足农民的生产生活需求。”一户一宅, 两层楼房带院, 不管是从农业生产便利的角度, 还是从生活便利的角度来讲, 都更加符合农民意愿。虽然集中居住后, 农民的宅基地变小了, 但毕竟还有一个院子, 并且居住条件、基础设施、公共服务配套都得到了极大的提升, 总体上来看还是符合农民利益的。但城乡建设用地增减挂钩则会推动集中居住向大集中发展, 土地财政的驱动力可能就会遮掩农民的意愿。
总之, 城乡建设用地增减挂钩是地方政府推动集中居住的动力, 为集中居住提供了资金来源。部分地方政府之所以热衷于推动农民集中居住, 很显然是受到了土地财政的驱动。在城乡建设用地增减挂钩政策的激励之下, 大集中因为能够节约更多的土地, 因而越成为部分地方政府的首选, 小集中则被视为落伍, 农民意愿受到忽视。城乡建设用地增减挂钩, 背后是土地资源的资本化问题, 一般农民很难完全理解这一土地资本化的玩法。在集中居住中, 农民实际上是被动的, 政府主导的集中居住一定要保证农民的利益不受损失。
自2005年以来, 城乡建设用地增减挂钩逐渐成为地方政府推动新农村建设的政策工具。增减挂钩与征地拆迁不同, 征地拆迁是直接改变土地用途, 从而实现土地增值, 而增减挂钩则是土地指标的交易。对大部分普通农业型村庄而言, 都不存在征地拆迁的问题, 但存在增减挂钩问题。增减挂钩是一项非常精巧的政策设计, 它实际上是农业地区的土地资源资本化, 使农业型村庄也能够享受工业化和城市化发展带来的成果, 从而为农业型村庄的乡村建设提供资金。
增加挂钩的本意就是为了促进村庄和城镇建设, 城市建设缺地, 乡村建设缺钱, 通过土地指标交易, 城市建设获得了用地指标, 乡村建设获得了资金, 这就为普通农业型村庄的乡村建设提供了资金, 为土地资源的资本化提供了途径。在耕地管制之下, 将整理节约的土地依据级差地租原理调剂使用, 统筹了城乡土地资源, 城乡建设各得其所, 以城带乡、以工补农, 推动了城乡融合发展。
由此可见, 对政府主导的乡村建设而言, 增减挂钩比项目制更有效, 调动了城乡双方的积极性, 实现了城乡资源的双向流动, 而不是单向度向农村注入资源。实践证明, 通过项目制向农村单向度注入资源的效果可能并不好。一些三农专家反对增减挂钩, 反对农民集中居住, 认为其是土地财政3。在笔者看来, 这一观点过于保守, 没有看到增减挂钩和集中居住对于普通农业型村庄的意义。增减挂钩推动的农民集中居住, 是普通农业型村庄的乡村振兴的实现路径, 对改善农村的住房条件、人居环境、公共服务等具有重要意义, 能够快速改变乡村面貌, 有效干预村庄空心化和村庄衰败, 是地方政府推动乡村振兴的基本经验。
三 工商资本参与的耕地集中
农业型村庄的集中居住除了宅基地集中, 还必然会带来耕地集中, 耕地集中是土地集中的重要内容。不管是大集中还是小集中, 都不只是改变居住方式和人居环境, 还要改造传统农业生产。集中居住在改变生活方式的同时, 还要改变生产方式, 促进土地集中和适度规模经营, 从而实现乡村产业振兴。耕地集中是通过土地流转来实现的, 大集中在推动土地流转上具有优越性, 小集中也会积极推动土地流转。各地土地流转的租金大致相同, 农民的利益能够得到较好的保障。
在普通农业型村庄, 通过实施宅基地治理, 增减挂钩为集中居住提供了资金, 但却无法直接促进土地流转。土地流转的主体是种植大户和工商资本, 工商资本决定了土地流转规模和土地集中程度。工商资本介入, 土地流转规模大, 工商资本缺乏, 土地流转困难, 就需要行政力量的推动。普通农业型村庄集中居住与土地流转的最大困境就是过度依赖政府投入, 工商资本参与不足, 市场化机制不充分。
宿城区城乡统筹试验区充分发挥大集中的优势, 一开始就提出来土地向规模经营集中, 大力发展现代农业园区和家庭农场。由于本地工商资本的缺乏, 试验区通过招商引入了江苏农垦集团和上海光明农业两家农业龙头企业, 解决了土地流转的难题。
每家农户平均有6、7亩耕地, 共16万亩耕地, 试验区规划实施了万顷良田项目, 改造农田6.8万亩, 将旱地改造为水田, 将低产田改造为标准化农田, 集中后统一流转给江苏农垦集团和上海光明农业。江苏农垦集团主要是规模化种植水稻和小麦, 上海光明农业主要发展种养结合的现代农业。除了农业园区, 还有一些家庭农场, 都是本地的种粮大户, 耕种的都是边边角角的土地。我们在小区里也看到了一些大型耕作农具, 这都是种粮大户的农具。
土地集中流转后, 签署土地流转协议, 农民每亩地每年可获得800元租金。农民从土地上解放出来, 中青年农民外出经商务工。60岁以上的老年人则可以到农业园区打工, 从小农变身为农业工人。这样一来, 大集中不仅促使农民向镇区集中, 原来的村庄全部复垦为耕地, 传统的小农生活方式和生产方式均无法维系, 农业生产实现了规模经营。
宿城区联伍村虽然是小集中, 但在推进集中居住的同时, 也推动了土地流转。联伍村土地流转的主体一是本村的蔬菜大棚种植户, 二是所在乡镇的农业公司, 工商资本参与不足。2007年, 联伍村开始推动集中居住, 同时通过土地流转发展蔬菜大棚产业, 流转了两个村民小组的600亩土地来发展大棚。当时老百姓还想不开, 担心土地流转后没有粮食吃, 阻力很大。现在联伍村三分之二的土地都流转了, 土地租金为880元/亩。全村有2000亩土地流转后用于发展大棚蔬菜, 其中900亩土地是本村村民承包经营, 其他1100余亩由乡里的农业公司统一经营。土地流转之后, 年轻人可以外出打工, 也可以承包土地种植大棚蔬菜, 老年人可以到大棚里打个零工, 工资为60～80元/天。
为了推动土地流转, 联伍村成立了土地股份合作社, 村里通过土地合作社将农民的土地流转过来, 然后再集中流转给乡里的农业公司用来发展大棚蔬菜产业。土地股份合作社要签两份土地流转合同, 一份是与村民的土地流转合同, 一份是与乡农业公司的土地流转合同。土地股份合作社并不是真正的合作社, 合作社的人员还是村干部, 组织健全, 但没有经营, 没有账目, 没有分红, 只是为了流转土地, 提高土地的集中程度, 成方连片, 便于产业发展。农户不信任农业公司, 农业公司和每个农户打交道的成本又太高, 联伍村的土地合作社实际上在乡农业公司和农户之间扮演了一个中介角色, 土地租金并不进合作社的账, 直接付给农民, 其作用就是促进土地流转实现土地集中经营。
睢宁新闸村在启动集中居住的同时, 也在积极谋划土地流转, 准备流转500亩土地, 种植优质稻, 实行稻虾蟹共作, 这是当地大力推广的生态种植模式, 效益高, 每亩有3000元的收入, 也符合农业供给侧改革的方向。乡镇还专门成立了自己的农业公司, 每个村都有300～500亩不等的稻虾田。
新闸村所在的邱集镇为了推动土地集中, 推动成立土地合作社, 把农民的土地流转过来, 给农民租金, 每亩地每年的租金为800—1000元。由于缺乏工商资本的介入, 书记带头调结构, 流转过来的土地由村里统一经营, 1个村至少要流转400亩土地, 有的村能赚到钱, 有的村赔钱, 甚至有的村为了流转土地形成了新的村级债务。由于工商资本的缺乏, 这样的土地流转完全是行政主导。
曹县砖庙镇也是小集中, 农民集中居住大大改善了农村人居环境, 但却并没有实现土地集中, 土地集中程度最弱。砖庙镇的土地集中可以分为两种途径, 一是土地向村集体集中, 二是通过流转实现土地集中。土地向村集体集中, 集体收回部分土地, 这是砖庙镇的一个做法, 但这一做法带来的土地集中程度是有限的。村集体通过收回土地承包权而实现土地集中, 这也是工商资本参与不足背景下的一个选择。
十三村是砖庙镇最早开始集中居住的村庄, 由原来的13个自然村集中而成, 人口4000人。在集中居住之后, 土地重新平均分配, 集体留下了2000亩土地由集体经营, 利用扶贫资金5000万, 建设了300个蔬菜大棚, 占地1000亩, 另外还发展了500亩果园, 并准备新增400亩果园。集体通过收回土地实现土地集中和一定程度的规模经营。砖庙镇的荣庄村在实行集中居住之后, 也留下了几百亩土地没有分配, 利用扶贫项目资金种植冬桃, 实现了一定程度的土地集中和规模经营。
这种土地向集体集中的做法并不受老百姓欢迎, 阻力较大, 如果不是村两委班子过硬, 集体很难收回土地。砖庙镇张楼村由3个自然村组成, 人口1300人, 集中居住后, 张楼村的土地全部重新分配给农户, 村集体没有预留土地。王阁村由5个自然村组成, 人口1700人, 实行集中居住后, 土地全部重新分配给农户。可见, 只有少数村庄通过集中居住将部分土地收归集体经营, 大部分土地都是重新分配给农户经营。该镇党委副书记认为:“村里要收回部分承包地, 肯定有村民反对, 如果村两委班子的工作能力不过硬, 怕麻烦, 不愿意操心, 土地就只能重新分配到农户。”这样的做法只能是重新复制小农。
同时, 由于工商资本的缺位, 砖庙镇的土地流转力度较小, 基本上没有形成规模效应, 这是当地政府最为头疼的问题。当地土地流转的租金为每亩每年800元, 这是双方都能接受的价格。也有1200元/亩的土地租金, 主要用来种山药, 比较费地力, 一般种两年就不能再种了。“土地流转缺乏工商资本, 普通农民没实力, 能人太少, 工商资本太少, 没有人包地。” 可见, 砖庙镇的土地集中程度较弱, 工商资本参与不足, 政府的推动力度有限, 农业生产仍然是以家庭经营为主。
总之, 宿城城乡统筹试验区和联伍村的集中居住基本上实现了宅基地集中与耕地集中的均衡, 在推进集中居住的同时, 实现了土地流转和规模经营;而睢宁新闸村和曹县砖庙镇在推进集中居住的过程中, 出现了土地流转困难, 也就是宅基地集中与耕地集中的非均衡。地方政府在推进农民集中的时候, 关键是要实现宅基地集中与耕地集中的均衡, 也就是行政主导与市场机制的均衡, 只有实现二者的均衡, 农民集中居住才能发挥出最大功效。
四 结论与讨论
农民集中居住是地方政府主导的乡村振兴路径, 这是自新农村建设以来逐步成熟的一个乡村建设模式。集中居住不是乡建派的发明, 也不是工商资本的创新, 而是地方政府在乡村建设中的一项探索。在地方政府的强力主导下, 集中居住已经成为部分普通农业型村庄的乡村振兴路径之一, 成为部分地方政府推动乡村振兴的抓手之一。
地方政府主要采取了两种不同类型的集中居住形式, 有的采取了大集中, 有的采取了小集中。大集中与小集中的差别主要体现了行政力量的差别, 大集中的行政力度较强, 小集中的行政力度相对较弱。行政主导强度的差异主要体现在两个方面, 一是村庄集中程度, 村庄集中程度主要体现为建设模式的差异, 不同的建设模式体现了行政力量的差异;二是土地集中程度, 土地集中程度主要体现为土地流转的规模和宅基地集中的程度, 土地集中是土地集约利用和产业发展的基础。总之, 普通农业型村庄的集中居住实际上是“三集中”, 即村庄集中、宅基地集中、耕地集中。
大集中在村庄集中、宅基地集中以及耕地集中等三个方面都比小集中的集中程度高。大集中是向镇区集中, 小集中是向中心村集中。到底是选择大集中, 还是小集中?这是当前普通农业型村庄集中居住面临的一个真问题。过去, 不管是政策部门, 还是学界, 都没有注意到这一问题。地方政府之所以越来越倾向于选择大集中, 乃是因为大集中能够节约更多的土地, 这是由城乡建设用地增减挂钩政策决定的。
城乡建设用地增减挂钩是一项政策创新, 极大地调动了地方政府推进农民集中居住的积极性。城市缺地, 农村缺钱, 地方政府通过推进集中居住整理土地, 通过土地指标交易获得较高的级差收益, 从而为集中居住提供了建设资金和动力。这就是普通农业型村庄农民集中居住的逻辑, 即城乡建设用地增减挂钩驱动的宅基地集中。所以, 增减挂钩不只是一项土地政策, 而且事关农业型村庄的乡村振兴。
从乡村振兴新动能的角度来看, 笔者认为增减挂钩具有重要价值。否则, 普通农业型村庄的乡村振兴将因为缺乏新动能而无从谈起。土地资源是乡村振兴的重要资源, 而增减挂钩则为农村土地资源的资本化提供了政策途径, 对农业型村庄而言尤其如此。普通农业型村庄缺乏特色资源, 产业空心化, 人口外流, 导致村庄空心化, 大量宅基地闲置, 土地利用率低。对这类村庄而言, 土地资源便成为乡村振兴最关键的要素, 以宅基地集中为基础的集中居住便成为乡村振兴的新途径, 土地治理便成为乡村振兴的新动能。
集中居住的实质是土地治理, 土地治理是普通农业型村庄实现乡村振兴的新动能, 是中国乡村振兴的一种做法。但这一做法并没有引起学界的正面重视, 没有得到应有的评价4。乡村旅游和田园综合体在乡村振兴中备受推崇, 集中居住与土地治理则一直受到批判5, 争议较大。围绕土地流转6、集中居住与农民上楼7等问题, 学界展开了激烈争论, 但争论双方基本上就土地谈土地, 均缺乏乡村振兴的视野。在笔者看来, 与田园综合体和生态治理相比, 集中居住与土地治理也是乡村振兴的新动能, 并且适用范围更广, 应该被正面对待。
普通农业型村庄没有特色资源, 只有土地资源, 其乡村振兴就只能做土地文章, 地方政府通过土地治理找到了乡村振兴的新动能。但只靠土地治理就能实现乡村振兴吗?显然不能, 以宅基地集中为基础的土地治理通过城乡统筹, 可以在短期内实现集中居住, 从而改善农村人居环境。当然, 这种土地治理也有局限性, 过于依赖政策主导, 工商资本参与不足, 因而无法促进土地流转实现产业振兴, 这是普通农业型村庄集中居住面临的最大困境。通过实施城乡建设用地增减挂钩, 可以快速实现宅基地集中, 但却无法同时实现耕地集中, 导致宅基地集中与耕地集中的非均衡, 也就是生活转型与生产转型的非均衡, 妨碍了乡村社会的全面振兴。
大集中和小集中哪个更适合普通农业型村庄呢?大集中是工业型村庄的集中居住, 源自苏南工业发达地区, 农业型村庄不适合照搬这种高标准的大集中, 没有可复制性。农业地区不能为了获得更多的土地指标而一味追求大集中, 小集中反而更适合乡村生产和生活, 也更符合农民的意愿。大集中由于集中程度高, 解除了小农经营的条件, 实际上是将小农从农业生产中驱逐出来, 是一种“去农化”的集中, 必然需要再造新型经营主体, 需要土地流转和规模经营来配套。在保证农民利益的前提下, 需要充裕的工商资本进入农业生产。但对普通农业型村庄而言, 工商资本缺乏, 土地流转困难, 集中居住并不能带来耕地集中, 小农生产仍然具有一定的合理性。这就要求地方政府在推进集中居住的同时, 不可强制推进耕地集中, 要探索小农户与现代农业发展的有机衔接机制, 为小农户提供社会化服务, 让小农户分享更多的价值, 探索更加适合普通农业型村庄的乡村振兴路径。
