文 | 新旅界 吴亚

8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》的决定。广受关注的农村集体经营性建设用地入市改革，引发热议。

今年年初，新旅界（LvJieMedia）对2019年旅游业发展态势作出预测时（相关链接），就曾预测该法案即将通过。如今，预言落实，那么本次新修土地管理法创新“农地入市”规定，对旅游业来说意味着什么呢？

“入市”之路

首先，需要弄清楚何为“农地入市”。

按土地用途分类，中国的土地可分为农业用地、建设用地和未利用地三大类，建设用地则包括城市建设用地和农村集体建设用地。

农村集体建设用地，指具有生产经营性质的农村建设用地，包括宅基地、公益性公共设施用地、集体建设经营性用地三大类。农地入市，指的是允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

这条“入市”之路，历经数年。

2011年北京大兴，开始试点推进农村集体建设用地流转工作。具体措施是，大兴旧宫镇开发的部分项目土地仍归村集体所有，但地上商业产权交给投资商，村民既可以从投资商支付的“土地租金”中获益，又可以从商业项目收益中得到分红。

2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。

2015年2月全国人大常委会通过授权决定，正式授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。

自2015年起相关改革试点工作在全国33个地区开展实行以来，截止2018年3月，试点地区共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗、141.5万亩。集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。

“新修改的土地管理法破除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，一方面为33个试点划上完美句号，另一方面土地供给格局的变化也将大范围影响各行各业。”一名业内人士如此评价新版《土地管理法》。

他指出，对于旅游业来说，土地是旅游开发的关键，拿地成本、土地面积、性质、交通区位和附属的旅游资源，直接决定了旅游项目后续的经营情况，而“农地入市”将对旅游开发的获地模式带来改变，影响深远。

旅游用地困局

那么，在此之前的旅游开发是如何获地的呢？

长期以来，我国的土地实行国家和集体所有的土地所有制度，土地的所有权和使用权益也相应归于国家和集体。

国有土地可以用于商业开发、转让、抵押，集体土地一般归村集体所有，集体土地只能用于村民生产生活，不得商业开发、转让。地方政府的偏好，决定了旅游开发的模式。审批靠关系，大集团垄断小项目举步维艰，投资规模虚高，大拆大建、圈地开发、“旅游 地产”模式盛行等诸多乱象也日益暴露。

随着我国旅游业的全面拉动和纵深发展，旅游业作为一种综合性经济产业，已经突破了传统意义上的社会公益事业的界限，私人资本正广泛地参与到旅游开发中去，以往的政府主导型开发战略正在逐步向市场主导型开发战略转化。

土地的国家和集体所有制与当前旅游开发主体多元化之间的矛盾日益愈出，传统的获地模式已不再能满足旅游业井喷式的用地需求。

来源：中国政府网 

 在本次新修改的土地管理法中，删除了原来土地管理法第43条，即任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定；增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

换言之，原来只有国有的建设用地才能进入市场，以进行各项建设，现在则是允许把集体的建设用地，直接由集体出让、出租用于建设。

“相对走国有建设用地动辄几十万上百万的基准地价，走农村集体经营性建设用地使用权和点状供地，可以适当降低乡村旅游、田园综合体在前期投入。"广东旅道集团旅道研究院院长肖勇告诉新旅界（LvJieMedia）。

以贵州湄潭县为例，2015年8月，贵州湄潭县敲响了全国农村集体经营性建设用地入市交易的“第一槌”，拍卖了原为村集体用地上建设的废弃砖厂的集体经营性建设用地使用权，规划用途为商业和服务业用地。最终，湄潭的“第一槌”以80万元成交，亩均16万元，这样的价格是远低于市场基准价的。

肖勇预计，农村集体经营性建设用地直接入市，将为后续旅游开发提供更为充足的用地，也将对土地的基准价格带来变化，旅游开发的获地成本将降低。而点状供地，又将促使旅游用地的集约化和规模化，对于旅游资源有促进作用。

“农村集体经营性建设土地作为承载乡村产业发展的载体，入市取消了多年来其不能直接进入市场流转的二元体制，借助社会资本和龙头企业的带动，必将为乡村旅游与农村发展提供广阔空间。"肖勇说道。

乡村旅游与农村振兴

正如肖勇所言，在新旅界采访的多位业内人士也表示，本次“农地入市”对于乡村旅游业这种业态，乃至对整个农村振兴来讲都是发展机遇。

伴随着旅游业的快速发展，广阔的乡村地区，也成为了消费者的天堂，近年依托乡村资源的乡村观光项目不断生长,各式各样的生态乡村旅游更是备受市场青睐。农村土地作为乡村旅游发展的载体，土地流转问题便成为先决的问题。

传统的乡村旅游开发中，主要的土地流转方式有土地入股、土地 出租包租、土地转承包、土地转让等，土地流转模式多为企业主导、农户自主 、集体经济主导、政府主导等，在集中力量做大事的同时，也存在一定的死板与僵化。 

以“农地入市” 等改革为重要路径，创新“农地入市”模式，在激活土地的基础上，可以实现土地资源优化配置，有利于促进乡村旅游产业化规模化经营与发展。与此同时，土地流转实现了土地的价值，土地市场化、资本化成为可能，也为乡村旅游的发展扩展了融资渠道与资金来源。

当下乡村振兴是政府最为关注的事业，而旅游业作为乡村振兴最有利的手段，“农地入市”激发土地活力促进乡村旅游，也将盘活农村旅游资源，调整和优化农村产业结构，拓宽农业功能，延长农业产业链，促进农村经济发展。

本次新修订的《土地管理法》，首次明确了土地征收补偿的基本原则，保障被征地农民原有生活水平不降低，为征地农民构建了一个更加完善的保障体系。双管齐下，从经济社会民生等方面均利好于乡村发展。

农村集体经营性建设土地的用途仅局限于乡村旅游与农村，是比较局限和片面。本次“农地入市”引发业内广泛关注的背后，也与长期以来旅游用地需求，没有得到应有的重视有关。

呼吁重视旅游用地 

从现有的土地利用规划体系来看,一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划没有针对旅游用地需求的专门旅游用地规划。旅游用地规划也很少出现在土地利用规划中，最多也仅是提到而已,这就形成了以土地资源制约旅游业的发展瓶颈，为旅游业的发展带来了政策性和现实的困难。

没有相应的土地资源利用规划，何谈旅游项目的发展与开发？

 2014年桂林市政府印发《桂林旅游产业用地改革试点若干政策 (试行)》，提出强化旅游产业用地规划管控制度，探索旅游产业用地分类管理政策，探索农民利用集体土地参与旅游开发分享收益的模 式等措施，曾在学界业界引发广泛讨论。

时至今日，旅游业已经成为当今最有前景的产业之一。制定有关旅游土地利用的具体规定，破解旅游产业用地瓶颈，刻不容缓。

新旅界（LvJieMedia）采访的多位业内人士指出，明确旅游业发展用地供应，制定旅游新业态用地政策，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，将成为未来努力之方向，也是业内共识，这也是推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力的现实要求。