越南是一个农业人口占总人口70％多、耕地和林地占国土总面积60％、农业总产值占国内生产总值20％的传统农业国家，农业、农村和农民在越南社会经济中占有重要地位。革新开放以来，越南通过不断革新土地政策，推动农村生产力解放，使农业农村得到迅猛发展，并对越南整个经济社会发展产生了深远影响。

　　越南农村土地政策革新的“三步走”

　　越南农村土地政策的革新以坚持土地全民所有为前提，以农村家庭联产承包责任制为突破口，通过将土地使用权下放给农民，并以法律形式确认农民长期使用土地的权利和经济主体的地位，循序渐进推进土地使用权的商品化和土地经营的规模化。其过程大致经历了三个阶段：

　　第一个阶段是20世纪80年代由实行农业集体化转为推行家庭联产承包责任制。

　　20世纪80年代以前，越南北方实行农业集体化制度，除允许农户保留5％的自留地外，其余土地全部实行集体生产。南方的土地私有制在1975年国家统一后开始改造，但并不彻底。1980年，越南修改宪法，实行土地国有化，全面推行农业集体化，农民不能自主经营，缺乏生产积极性，导致粮食供给紧张，老百姓怨声载道。为了避免计划矛盾，1981年初越共中央出台第100号文件，决定在农业生产合作社中把土地交给生产队、生产组和劳动者本人使用，条件是农民需缴纳部分产品。这是越南实行土地承包到户政策的前奏。

　　1986年越共“六大”决定实行全面革新，对农业、农村各项政策的革新力度逐渐加大。1987年越南国会审议通过首部《土地法》，规定土地归全民所有，由国家统一管理，禁止各种形式的买卖，但允许转让土地使用权。1988年4月，越共中央政治局颁布题为《更新农业管理》的10号决议，决定在全国推行家庭联产承包责任制，允许农民自主经营，土地的使用权限由原来的2年延长到15年。

　　第二个阶段是从20世纪90年代开始，逐步建立以“五权”为中心的土地权属制度。

　　1993年6月，越共七届五中全会提出要让农民拥有土地交换权、转让权、出租权、继承权、抵押权等“五权”。同年7月，越南国会颁布第二部《土地法》，从法律形式上确认了农民长期使用土地的权利和经济主体的地位，明确规定用于种植生长期短的农作物的农耕地、水产养殖地的使用期为20年，用于经营多年生作物的土地使用期为50年，农民依法使用土地，期满后可延续；土地使用权可继承。也可交换和用作抵押，在某些情况下还可出租和转让，出租和转让期最多为3年。依据该法建立了土地使用权证书制度，规定由各地县政府统一颁发、县长签字的土地使用权证是赋予农民土地使用权的唯一法律文件，土地使用权属的变更必须进行登记。到20世纪末，除为地方公共需求预留的土地外，越南农村土地的94％分配到了农户手中，90％以上的农户拿到了土地使用权证。

　　此后，越南分别于1998年和2001年对《土地法》进行修改、补充，并于2003年颁布第三部《土地法》，将土地使用期限最长延至70年，明确了国家和土地使用者的义务，对土地使用权的审批、租赁、转让、拍卖等做出了详细规定。

　　第三个阶段是在建立完备的土地权属制度的基础上，进一步推进土地使用权的商品化和土地经营的规模化。

　　2001年越共“九大”提出建立和发展包括土地使用权交易在内的不动产市场。2006年越共“十大”进一步提出要保障土地使用权顺利转化为商品，使土地真正成为发展资本，要求早日解决农户耕地小块分散的现状，鼓励耕地交换集中，用于出租或以土地入股。

　　2008年7月召开的越共十届七中全会专门就“三农”问题通过决议，提出要在继续坚持土地归全民所有、国家按规划和计划统一管理的基础上，完善《土地法》的修改补充工作，更加有效地分配和使用土地。家庭和个人可以长期稳定地拥有土地，放宽土地使用期限，建立公开、明确的关于土地使用权的市场运行机制，推动土地的转移和集中工作，使土地拥有者可以将土地使用权作为资产投入到公司和企业中。{Npage}

　　土地政策的革新成为越南农业农村革新的基础和关键

　　将土地分配给农民长期使用的政策解放了农村生产力，极大地调动了农民的积极性，促进了农业生产，改变了农村面貌。越南由革新前的粮食进口国一跃成为世界主要大米出口国之一，农业的基础地位得到巩固，农村经济水平大幅度提高，农民生活长期贫困的状况明显改善，这对保障社会安定、稳固政权基础、提高整个国民经济抵抗风险的能力均具有重要意义。

　　农民在土地政策革新中获得的土地成为其脱贫致富的初始资本，除了可用于精心耕种获得收成，还可以通过租赁、转让、继承和抵押等方式获得财产性收益。越南农民的社会经济地位、生产生活方式乃至思维方式为之发生了重大改变。

　　更为重要的是，土地权属制度的建立为工业化、城市化背景下的越南农业发展提供了制度基础。

　　首先是促进了农业生产要素的流转。允许土地交易使土地市场应运而生并发育成长，对市场经济的发展、对城市化进程均产生了深远影响。土地使用权的转移推动了农村劳动力的转移，一些农民将土地转让或租赁出去之后，转入第二或第三产业，促进了农村经济的多样化发展。还有大量农民工进入城市，为越南工业化进程提供了充足的劳动力。

　　其次是促进了农村信贷市场的发展。通过农村金融机构向农民提供优惠贷款是越南实施消饥减贫计划的重要手段。银行向农民优惠借贷主要是小额贷款，额度在1000万越盾以下无须抵押；如需申请更高额度的贷款，可以用土地所有权证作为抵押。土地抵押成为越南农村信贷市场比较发达的重要保障，对农村扶贫和发展发挥了重要作用。

　　第三是促进了农业规模化经营。越南政府鼓励并协助农民通过相互交换土地的办法解决联产承包制度带来的土地过于分散的问题，通过合法转让、出租、抵押土地使用权的方式将土地资源进行整合，实现联合和联营。在此背景下，“庄园经济”这一新型生产组织形式于20世纪90年代应运而生。庄园主采取与土地承包者合营，或购买农民土地使用权以及承包荒地秃岭等方式，实行土地连片经营，雇用数量不等的劳动力，产品直接面对市场。其主要特点是突破了小农经济的框架，集约化、专业化、市场化程度较高。越南党和政府对庄园经济采取了先试点后推广的慎重态度，经过实践检验，认为其符合越南国情、具有独特的优越性，因此于2000年2月专门做出关于鼓励和保护庄园经济长期发展的3号决议，对庄园经济的性质和地位做出了明确规定，制定了具体管理政策，还明确允许党员和现职领导干部参与或自营庄园经济，并鼓励国内外投资。此后，庄园经济在越南农村遍地开花，目前数量已逾13万。庄园经济的发展壮大为农业实现工业化和社会化大生产提供了前提条件，对于引导越南农业向现代化过渡具有重要意义。

　　在革新中重视加强管理，保护农民利益

　　在农村城市化、土地商品化的过程中，由于政策法规不健全、管理不完善及腐败现象等原因，越南农村土地管理和使用中出现的问题一度比较集中，农民举报上访不断，相关案件占到全国总量的60％，甚至在敌对势力的调唆下不时出现大规模群体性事件，严重影响了政治社会稳定。

　　针对不断出现的新问题，越南党和政府从保护农民利益出发，加大了土地管理及相关工作的力度。

　　首先是完善管理机制。明确了国家对于土地管理的任务和权限，强调加强依法管理和公开透明，在土地管理和使用过程中防止腐败、浪费和消极现象。对全国土地使用情况进行彻底清查，对土地使用规划进行合理调整并向社会公开。确定了划拨土地和租用生产用地的政策，整顿土地批租工作，规定凡用于经营和住宅开发的土地，原则上均须以招标方式实现转让。越南政府还通过颁布土地基准价格、运用税收杠杆等手段对土地价格进行调控，打击土地投机活动。

　　其次是妥善处理征地带来的相关问题。据统计，由于农村工业化和城市化建设的原因，过去五年中越南全国有13％的农户失去土地。越南党和政府对他们的利益高度重视，要求按照确保有关各方(包括土地提供方、土地接受方和国家)合理利益的原则调整对于土地被征用者的补偿工作，更多地照顾农民利益，首次在法律中明文规定“必须保证被征地者的生活水平比原来更好”。同时着力解决失地农民的再就业问题，优先对其进行职业培训和就业帮扶。

　　再次是加大对土地违法的查处力度。在2004年和2005年两年内集中解决过去遗存的与土地相关的申诉举报案件，严肃处理压榨农民、掠夺农民土地的行为。政府设立了专职土地监察员，检查各级政府管理土地和有关组织、个人执行政策法律的情况，发现违法违规行为时监察员可按权限进行处理，或建议国家职能部门处理。对公务员在土地管理中的违法违规行为做了具体的处分规定。