山东省国土部门近日提出，由于人口城镇化明显落后于土地城镇化，今年将研究如何从政策层面支持被征地农民“留地安置、带地进城”。

　　“带地进城”更能保障农民利益

　　记者采访了解到，山东淄博、潍坊等多个地方已不乏类似“带地进城”的探索经验，部分村干部和专家认为，“带地进城”更能保障农民利益，但要实现人口和土地同步城镇化，社会保障还应同步跟进，防止“带地进城”演变为“被进城”、“半进城”。

　　“城镇化的本质，是人口的城镇化，而不仅仅是土地的城镇化。”山东省社科院省情综合研究中心研究员秦庆武在接受本报记者采访时说，“但是，改革开放以来，我国人口的城镇化速度却远远跟不上土地的城镇化。”

　　山东省国土资源厅厅长徐景颜在近日召开的全省国土资源工作会议上给出了这样一组数字：2000年至2010年的十年间，山东省城镇建设用地增加3667平方公里，城镇人口只增加了1265万人。按照城镇建设用地每增加1平方公里、城镇人口增加1万人的国家标准，山东省人口城镇化的速度明显滞后。

　　为何会有如此巨大的反差？秦庆武说，原因就在于土地的城镇化意味着新城区的建设、工业项目的进驻，是地方政府政绩的体现；相对而言，人口的城镇化则成本高昂，而且是“看不见”的政绩。他说，“一个中等城市，人口城镇化的成本达到50万元/人，大城市要超过100万元/人。成本这么高，又看不出政绩，会遇到很多障碍。”

　　与此同时，在城镇化的过程当中，失去土地的“新市民”却无法享有与城市居民同样的社会资源，希望进城后仍能保留承包地和宅基地，“带地进城”的呼声越来越高。据国务院发展研究中心2011年发布的一组调查报告，84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。{Npage}

　　为被征地农民留下发展空间

　　山东省此次提出，对在城市内和周边村庄实施征地的，要制定完善留地安置政策，让农民“带地进城”，为被征地农民留下发展空间，鼓励和扶持自主创业。

　　记者了解到，目前山东潍坊、淄博、临沂、德州等多地都采取了保留农民土地、农民转市民的做法，但多限于县市级城郊村的社区化改造。一些村干部对“带地进城”既喜又忧：“喜”的是农民能保留土地承包权权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益，“忧”的是农民很难真正享受市民待遇并融入城市生活，有可能“被进城”、“半进城”。

　　在潍坊寿光市桑家村，超过三成的村民已经住进楼房。村支书桑庆德认为，城镇周边的农民“上楼”是大势所趋，也是农业规模化和农村经济发展的需要。大多数村民并不反对征地，他们所关心的，是土地权益和征地之后保障。

　　“‘农民市民化’的关键，是能否享受和市民一样的社会公共资源。”在村支书桑庆德看来，农民“带地进城”之后“身份不明确”将是一个现实问题，“‘带地进城’的农民究竟应该以农民还是市民身份生存、发展？”

　　他说，农村和城市在医疗、教育、低保、养老等方面的保障水平都不一致，“如果继续以市民身份享受农民待遇，村民们肯定不乐意；而如果所享受的基本社会保障和社会资源市民化，政府部门有没有能力做到？”

　　　让“新市民”享受到同等社会保障福利

　　“带地进城”能否充分保障被征地农民利益、促进城乡一体化发展，专家认为，关键在于政府部门要从制度层面出台措施，切实保障农民保留土地的收益权，同时从社会保障的角度进行制度设计。

　　秦庆武指出，农民所担心的土地收益、社会保障等问题，恰恰是在现行征地行为中没有解决好的问题。农民市民化之后的生存发展权如何保障，需要各个政府职能部门形成合力，全面保障“新市民”获得公平公正的待遇。

　　业内专家认为，一方面，政府能让农民保留多少原有土地、多大程度上享有保留土地的收益权，仍需要从制度层面进一步明确和保护；其次，针对客观存在的城乡保障差别，还应建立城乡一体化的保障体系，让“新市民”享受到同等的社会保障福利。

　　秦庆武提出，在条件允许的地区，政府部门应当适当放权给村集体，腾出一部分土地以集体的形式建厂房、商铺进行出租，让农民在保留土地的同时，从租金中享受分红。他认为，从一定意义上来讲，这也是一种“带地进城”。

　　目前，山东已经有部分地区在进行类似“带地进城”的探索。山东省桓台县果里镇后埠村2006年开始实施“旧村改造”，如今已成为新型城镇社区，全村1200口人分两批住上了楼房，让农民实现了“带地进城”。

　　据后埠村村支书李方昌介绍，村两委将土地承包给合作社集约经营，村民不需要种地，每年可以腾出大量时间打工，年末每口人还可以分到500公斤小麦、400公斤玉米(或按市价折现)；同时，利用原有水域建设了“红莲湖生态园”，发展观光农业、休闲农业，2011年村民年人均纯收入达1.3万元，超出2011年山东平均水平近五千元。