20万亩流转土地的喜和忧
——对我市农村探索中的多种土地流转模式的调查（结束篇）
30年前，党的十一届三中全会通过的家庭联产承包责任制解决了中国农村土地“地尽其力”的问题；2008年，党的十七届三中全会进一步明确的农村土地使用权流转，则解决了中国农村土地的“地尽其用”。随着我国工业化、城市化的进程加快和现代农业的发展，离土的农民越来越多。而要使离土农民离土不弃土，土地流转是必然要求，也是农民增收的需要。
历经近期近一个月的调查，记者实实在在地感受到：我市现代农业的发展进程，伴随着土地流转方式变革的进程，土地“活”了，产业才能壮，农民才能富。据不完全统计，截至目前，我市土地流转面积超过20万亩，大部分现代农业示范区主要集中在流转的土地上。但是，由于土地流转过程一直没有明确的模式和规范，我市在探索土地流转的过程中也暴露出很多隐忧。
五种模式激活农村土地流转市场
据了解，我市早在实行家庭联产承包责任制后就开始出现了土地承包经营权流转，只不过那时是零星地出现了一些承包户之间互换承包地等简单的流转模式。随着农民流动的增多和现代农业发展的需要，逐渐出现了转包、出租、入股甚至转让承包权等土地流转模式，并迅速激活了农村的土地市场。据统计，到去年年底，全市完成土地流转面积20.1588万亩，占家庭承包面积的5.17%；流转户数33，553户，占承包户总数的4.6%。其中通过转包、出租、入股、互换、转让等五种模式流转的土地面积占总流转面积的96.4%。而在这五种基本模式的基础上，为了发展需要，我市部分地区还在流转过程中进行了完善和创新。瓦房店市老虎屯镇出现的“盟田制”在实行土地入股的基础上，劳动力也算作股份，进一步实现风险共担，利益共享；金州向应城西村实行土地入股和出租相结合，实现资源利用和效益最大化；旅顺小南村为了解决土地少和人口多的难题，对村集体土地资产进行量化入股，实现了土地的另一种增值。
土地流转的实质是生产要素的合理流动。最早的时候，由于离土进城的农民逐渐增多，很多农民把土地转包出去，自己从事二三产业。全市转包面积超过10万亩，占流转面积的51.3%。随着现代农业发展的需要，土地的出租和入股现象不断增多，使土地出现了资本化的特征，承包户不用投入就能获得经济效益。据了解，目前我市每亩土地的出租价格一般不低于400元，而入股分红部分要高于出租土地的价格。土地出租和入股正在成为我市土地流转的主要形式。
在土地流转模式中，转包、出租、入股都是保留承包经营权的流转行为，多年的承包经营让农民留下了很深的土地情结，一般情况下，农民不会轻易放弃承包经营权。但为了追求土地效益的最大化，农民也改变了过去在同一集体经济组织内部流转的做法，转而更多地面向工商业户。在流转的对象中，流转给工商业户的面积接近10万亩。 {Npage}
成效背后问题不少
生产力决定生产关系，生产关系推动生产力发展，土地流转的运行在进一步解放农村生产力的同时，也推进了城乡一体化进程。记者在调查中发现，土地经营权流转效果显著：一是推进了土地规模化经营，提高了土地产出率，增加了农民收入；二是调整优化了农业结构，发展了专业化生产；三是推动了农业产业化发展，提高了农民组织化程度；四是实现了农村劳动力转移。据了解，2007年，全市农业劳动力向非劳动力转移数量达30多万人。
但是，由于土地流转一直是“摸着石头过河”，各种问题也应运而生。记者在调查中发现，在大部分推行土地流转的地区，流转程序大多不很完善：一是农户之间的土地流转多以口头协议为主，很少签订书面合同。特别是在土地转包过程中表现明显，如某地一个居民组有4户农户土地转包，都没有签订书面合同。二是农户自行参与流转的，大多不报村集体备案，村委会也不加干预。三是土地流转有的不按规范签订合同，相应的条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。四是农村土地流转资料档案缺失。据了解，目前全市尚无一个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案。
另外，记者在调查中发现，部分地方在实行税改之前出租的土地，流转价格偏低，每亩只有200元，有的稍高一些。实行税改之后，国家免除了农业税和“三提五统”，并实行粮食补贴，农产品价格也逐渐攀升，土地自身价值也相对提高，原来的流转价格显失公允，应当予以调整。
鼓励与监管机制应迅速跟进
在刚刚结束的全国两会上，《政府工作报告》明确提出，鼓励在依法、自愿、有偿的基础上积极推进农村土地流转。据市农委政策法规处负责人孙德顺介绍，我国南方经济发达地区土地流转面积一般在30%左右，西南地区如成都市都达到了40%，而我市只有5.17%，与发展现代农业，加快规模化、专业化生产以及进一步深化农村土地基本经营制度改革的形势不相适应。要发展现代农业，必须加快推进土地流转。我市今年计划完成10万亩面积土地的流转，鼓励和监管措施必须双管齐下。
据了解，在上海、浙江等南方经济发达地区，都已纷纷建立了土地流转管理服务部门，东莞市最近还出台了鼓励土地流转的政策，对流转土地的农户每亩奖励200元。孙德顺建议，作为推进现代农业发展的一项重要举措，必须尽快建立健全市、县（区）、乡镇三级土地流转管理机构，抓紧建立土地流转服务中心，开展土地流转服务。市级政府负责协调、监管、制定扶持政策和规范流转程序等工作；区市县要负责政策法规咨询、流转总量统计等工作；镇乡和街道要做好规范管理、土地的集中连片整理、基础设施改善、中介、协调等服务，进行流转的信息发布、合同签证、档案管理和动态监测。作为一场必然的变革，土地流转正在进一步市场化。据了解，目前在全国各地出现了很多社会中介机构参与农村土地流转，以弥补政府部门在此次改革尝试中的不足。
孙德顺认为，要加强对土地流转的监督管理，首先要确立土地使用权流转的具体范围，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规范对违规行为的处理办法。另外要规范流转合同，建立流转合同的指导、签订、仲裁三位一体的工作制度。在没有全国范本的条件下，市里应该统一编制“三书”，即土地经营权流转申请书、土地经营权流转委托书和土地经营权流转合同书。并要建立土地使用权流转档案。另外值得注意的是，各地在进一步推进土地流转的同时，要尽快完成第二轮土地延包，实行依法流转，避免出现各种隐患和纠纷。 在土地流转激励机制的建立上，在有可能的情况下，土地流转价格应实行公开招投标，协议承包的，要保证价格的合理性，政府部门也应该出台相应的鼓励政策和措施。
记者 李小华 张景华
