近年来,农民失地问题成为社会各界关注的焦点,众多学者仅仅把农民失地问题理解为农民失去土地本身(土地实物),而且把注意力集中在土地征用环节,但事实上,农民对土地的拥有,是对附着在土地之上各种土地权利的享有。农民作为农村集体经济组织成员,作为土地承包户,也作为社会成员和国家公民,依法享有农村集体经济组织所有土地的各项权利,包括占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等。因而,农民失地问题,从本质上看,是农民对土地占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等多种权利的丧失。我国业已出现的农民失地问题,本质上就是农民依法享有的多种土地权利遭受不同程度侵害、限制或者被完全剥夺。
   
    一、土地占有使用权
   
    我国政府高度关注农民的土地占有使用权,并借助家庭联产承包责任制这种根据土地质量、位置远近等对土地进行分割再按人口分配给各个成员家庭的分配形式,比较圆满地实现了农民的土地占有使用权,也解决了农民与土地的结合问题。然而,数十年过去,相当部分农民又失去了曾经获得的土地(实际上是土地占有使用权)。
   
    深入分析发现,土地征用是无法推脱的原因之一。国家为了公共利益的需要,可以根据《土地管理法》等,对集体所有的土地实行征用。如果出现这种情况,农村集体将丧失土地的集体所有权,承包被征土地的农民失去土地占有使用权。我国土地征用现象已经广泛发生,征用造成的失地农民的数量已经十分庞大。如果按照《全国土地利用规划纲要》的用地指标测算,从1997年到2002年,有2300万—2500万农民失去了曾经获得的土地。2003年,国家统计局以人均耕地0 3亩以下的农户为主要对象,开展失地农民调查,2942户的资料显示,完全丧失耕地的占43%。
   
    部分乡村通过调整、收回等形式,也造成农民丧失土地。尽管国家对土地调整严加管制,许多地区还是在调整土地。有的根据村内农户家庭人口变化或其它原由,将已被农户承包的土地全部打乱,重新分配(俗称大调整);有的根据情况将人均土地多的农户的承包地无偿调剂一部分给人均土地少的农户使用(俗称小调整);有的硬性规定几年必须调整一次承包地;有的借助颁发农村土地承包经营权证书之机收回土地重新发包;有的强行收回外出务工农民的承包地;有的收回承包地抵顶欠款;有的收回进入小城镇落户农民的承包地;有的以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包;有的用收回承包地的办法推动劳动力转移等,造成相当部分农民失去部分或全部土地。农业部1998年对全国6省824户展开的调查显示,751户农民经历过土地调整,占样本总数的91%。
   
    二、土地承包权
   
    根据《农村土地承包法》,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利,承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。然而在实践中,部分农民的土地承包权被非法剥夺。
   
    在一些地方,村规民约可以剥夺农民的土地承包权利;一些地方以性别划分界限,根据“测婚测嫁”计算家庭人口,只允许未婚女性承包男性50%—70%的土地;有的地方,对于因为政策规定无法迁出户口的农嫁非、军婚妇女,其土地承包权被剥夺;有的地方,藐视“女方可以成为男方家庭的成员,男方也可以成为女方家庭的成员”的《婚姻法》条款,对于到女家落户的男性,其承包土地的权利被部分剥夺。
   
    《农村土地承包法》特别强调,集体经济组织依法预留的机动地,通过依法开垦等方式增加的土地,承包方依法、自愿交回的土地,应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。对于此类规定,许多地方做了积极响应,但确实有少数地方存在超标准预留机动地,未经村民同意擅自对外发包、出租机动地、回收地的问题,造成一部分原本可以承包到土地的农民再次与土地失之交臂。
   
    剥夺农民土地承包权的情况也发生在二轮土地承包期间。一些地方不落实土地二轮承包政策,对适合家庭承包的耕地,不延长土地承包期,不与农户签订土地承包合同,不发放农村土地承包经营权证书,超额预留机动地,从而造成一些农民依法再次承包土地的权利悬空。
   
    一部分农民失去曾经承包的土地,一部分农民依法承包土地的权利被剥夺,结果只能是相当部分农民持有很少的土地,或者根本就没有土地。{Npage}
    
    三、土地经营决策权
   
    土地经营决策权是农民作为农村集体经济组织成员,也作为土地承包户,所具有的针对农村集体所有土地特别是自己承包的土地的使用、经营、流转、收益方案等进行经营决策的权利。
   
    我国法律对农民的土地经营决策权相当尊重,并已赋予农民对其承包土地充分的经营决策权利。例如,《农业法》规定,国家保护农民和农业生产经营组织的财产及其他合法权益不受侵犯。各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中,不得侵犯农民的土地承包经营权,不得干涉农民自主安排的生产经营项目,不得强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。《农村土地承包法》也明确规定,国家保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。发包方应维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同;尊重承包方的生产经营自主权,不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。然而,农民的土地经营决策权常常遭受粗暴干涉。在有的时候,农民自主经营决策土地的权利甚至形同虚设。
   
    在征地、占地环节,藐视农民土地经营决策权利,违背农民意愿,占农民土地、毁农民庄稼的事件,屡屡发生。在土地流转环节,农民的土地经营决策权也往往受到侵害。在有些地方,强制收回农民承包地实现土地流转,强迫承包方直接流转土地承包经营权,强行租赁农户承包地进行转租或者转包,假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。也有些地方,对承包方自主决策土地承包经营权流转百般阻挠,对承包方合法流转土地承包经营权施以种种限制。
   
    在种植计划确定、生产经营项目选择、生产资料购买、农产品销售渠道选择等方面,部分农民的决策权利也常常遭到干涉。
   
    四、土地收益权
   
    土地收益权是农民作为农村集体经济组织成员,也作为土地承包户,所具有的享有农村集体所有土地和自己承包土地使用、流转、经营收益的权利。这项权利常常遭到侵犯,特别是在土地征用环节。
   
    根据《宪法》,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。《农村土地承包法》明确规定,承包地被依法征用、占用,土地承包方有权依法获得相应的补偿。承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。《土地管理法》进一步明确,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。然而,实际情况是,土地收益权普遍遭受侵害,不仅在征地补偿总额上大打折扣,而且拖欠、截留、挪用征地补偿款项的问题更为严重。
   
    在云南省东北一个村,征用土地850亩,让渡给投资商的价格是15万元/亩,付给村集体的补偿是28000元/亩,而农民获得的仅9000—10000元/亩,大约是土地出售价格的6%。
   
    在陕西省杨凌示范区张家岗村,80多亩耕地早在2001年即被工业园区征用,可3年过去,按规定每亩小麦600元和每亩玉米400元的青苗补偿款,村民仅拿到每亩小麦300元和每亩玉米200元,依据杨凌示范区土地局所规定的每亩37000元的土地征用费和安置补助费,至今还未到账,村民未曾得到分文。
   
    在其他环节如在土地使用权流转过程中,农民的土地收益权受到侵害的现象同样存在,截流、扣缴土地转包费、转让费和租金的现象时有发生。
   
    五、土地知情参与权
   
    土地知情权是农民作为社会成员和国家公民,也作为农村集体经济组织成员和土地承包户,所具有的了解、知晓政府特别是基层政府、农村集体经济组织涉及农村集体所有土地的决策(决定)、重要事务(事项)的权利;土地参与权则是指农民作为社会成员和国家公民,也作为农村集体经济组织成员和土地承包户,所具有的参与各级政府和农村集体经济组织管理农村集体所有土地的权利。
   
    我国法律对土地知情权、参与权作了较为具体的规定。比如,《土地管理法》要求,国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。《农业法》也要求,农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项,应当向农民公开,并定期公布财务账目,接受农民的监督。然而在一些地方,农民土地知情权、参与权遭到不同程度侵害,有的甚至被完全剥夺。特别是在征地环节,一些地方漠视农民的土地权益,暗箱操作,有关土地征用事务,农民既不知情,也没有参与。
   
    一项调查表明,在17个接受调查的村中,共征地34起,只有2个村把载明补偿标准的征地公告张贴在村办公室供村民查看,多数情况只是单方面告知村民征用地块、目的、补偿标准,而不让村民参与,也不征求村民有关征地目的、补偿标准的意见。在有的地方,甚至连征地公告也不发,即使是补偿标准也往往是由集体干部口头宣布,多数农民既不清楚政府给与的征地补偿总额,也不知道政府补偿实际分给村民或失地农户的比例。例如:在安徽省阜阳市,土地补偿标准为每亩20500—36000元,但对4个村的调查发现,有3个村宣布的补偿标准大大低于此数,2个村还改变土地补偿金分配方法,实际给农民的是每年每亩600—700元的年租金,并且未明确年租金的期限。
   
    在其他诸如土地调整、土地流转、土地规划、土地收益等重大方案的决策问题上,村民的知情权、参与权遭受侵害的现象,也不鲜见。