内容提要 由于制度供给滞后、市场机制不完善，农地市场信息严重缺失，交易主体权益得不到有效保障，土地资源配置效率低下。明晰农地产权边界、加强市场执法监管力度、修正扭曲的土地价格以及完善信息服务体系迫在眉睫。
一、表现与成因
目前，我国农地市场是一种信息不对称的双边垄断市场，供需双方获取信息的交易成本过高，市场失灵严重。
1．土地交易与普通商品交易有很大差别。其运作程序相当复杂，特别是使用权交易涉及到多个主体即承包者、经营者和使用者的经济利益，而交易主体参差不齐，大多素质较低，无法通晓复杂的交易程序，在土地流转过程中，要么是由农民自己漫无目的寻找转让对象，出现交易主体咨询无门、信息不对称、以高成本完成交易过程或交易中断等现象；或者是由集体经济组织越俎代庖，集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体又是中介服务组织，干涉交易主体的活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地的流转速度和土地资源的合理配置。
2.在我国农村，农户的居住一般都较分散，与市场的联系存在着空间上的距离，而且自身对市场机制不明确，很难直接从市场中获取充分的信息。农户的信息渠道一般为亲戚、朋友或本村其他农户、广播及电视，很少一部分从村领导、报刊或推广机构来获取信息。农户若想获取较详实的市场价格信息，就会面临很高的交易成本。另外，农户的经济行为具有较强的依赖性与趋同性。这样，农户对农村土地市场运行的价格及发展趋势难以正确预测，只能依据过去年份土地市场上的供求状况和市场价格以及大多数农户的举动等信息来决定自己的土地交易行为。这会使农户的理性行为逐步过渡为非自觉性、非逻辑性、盲目性的非理性行为，进一步扩大农业生产的不稳定均衡。
3.目前农地市场中隐形交易盛行。土地征用权被滥用、征地补偿不公、相对完善的市场机制的缺失以及公开市场的交易成本过高和投机者的逐利心理所趋，隐形交易事实上成为各市场主体的“理性”选择。这是我国国有土地的行政划拨与集体土地使用权批租“双轨制”、国有土地权益和农村集体土地权益不对等的特殊产物。
4.造成农地市场信息缺失的主要原因。
（1）农地产权制度的缺陷。制度供给滞后是农地市场健康发育的核心障碍。我国长期以来忽视农地产权问题，导致农地产权制度残缺，土地所有权主体不明确。既模糊了土地使用者之间的产权关系，模糊了土地所有者与使用者之间的关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系。虽然我国有关农地制度的重要法律都规定土地归“村农民集体”所有，但“村农民集体”是个极其宽泛的概念，缺乏明确的人格化代表，在现实生活中很难找到具体的所有者载体或“法人代表”，产权主体各方均不同程度地存在“搭便车”行为。在有些农村地区，所谓的土地集体所有实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了个别乡村干部的个人所有，造成了农村集体土地的“内部人”控制。有的“内部人”置集体利益于不顾，为谋取小团体利益的最大化，凭借农村集体土地所有权，任意处置土地，造成农村建设用地私下交易大量发生。
（2）农地流转运作立法的滞后。现行法律规定我国集体土地所有权的转移具有单向性，即只能由国家因公共利益需要通过征用将农地转变为城市土地。但是，由于现行法规对集体土地使用权的转让没有作出明确的规定，在许多城镇，尤其是大中城市的城郊结合部，伴随着农村城市化进程的推进和房地产市场的快速发展，近年来出现了集体农地自发或隐性地变为非农建设用地，并进入流通的现象，即出现了农地“隐性市场化”现象。这种无法可依、无章可循的格局，为土地的私下流转提供了政策边缘。
（3）地价扭曲，不能真实反映土地的供求关系。在农地流转中，或因估价工作滞后，或因地区利益驱动，表现为入市土地定价行为不规范，缺乏基准地价的控制及宗地条件的评估，地价明显偏低，造成二、三级市场土地转让价主观随意性大，哄抬的现象时有发生，价格信息失真。
（4）信息服务残缺。土地信息发布、土地登记公开查询、代理、仲裁等机构与相关制度建设严重滞后。现有的中介服务组织普遍存在着机制不活、规模小、市场意识差、职业素质不高、经营管理水平低、独立性不强以及技术、服务手段落后等问题，不能为交易各方提供诸如土地资产评估、委托代理、法律咨询以及保险业务等服务。{Npage}
二、思考与对策
（一）明晰农地产权边界 土地产权是土地财产界定的法律表现形式。它是由诸权利组成的权利束，由占有权、使用权、收益权、处分权等权能组成。土地交易实质上就是土地某一种权利的让予，地价就是地权的交易价格。土地权利的合理划分和界定，是真正体现与土地相关的各个利益主体之间的公平竞争关系的关键。明确所有权、稳定承包权、搞活使用权是促进农地流转，提高农地使用效率和有效保障农民权益的前提。Feder G（1988）认为产权清晰的土地资源对提高农业投资和农场生产力具有重要作用，明晰地权会降低交易成本，从而通过将生产要素配置给更有效率的农户，最终提高农业生产力。Furubotn和Pejovich强调，界定的产权越完整，越能提高效率，资源将得到最经济的利用。为此，首先需明确农地产权主体，界定农地各项权能的归属及其边界。重点解决好农村集体土地所有权主体不明确和主体错位的问题，避免发生土地价格分配中的侵权行为。
（二）强化执法监管力度，规范市场秩序 在土地管理中，依法对越权批地、违法占地用地、乱搞开发区、随意圈地的行为，进行严肃查处。根据国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》精神，对于那些不实行公开交易的、交易不符合《规定》互相串通压价的；对于土地交易机构工作人员在办理土地使用权交易过程中利用职权接受贿赂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的，或擅自删除、修改、增加计算机信息系统中交易信息的，由其所在单位或监察部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
提高土地利用的市场化水平。实行制度创新，制定统一透明的土地市场政策和交易规则。一是按照公平竞争原则，强化市场机制在配置土地资源中的作用，充分发挥中介组织、行业自律的作用，并建立公众参与机制，大力推行土地使用权的招标拍卖和挂牌交易，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，防止暗箱操作。在土地供应上要一视同仁地对待境内外、国内外的用地者，为投资者创造公平的市场环境。二是按照透明度原则，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，提高社会化服务水平。要向社会公开土地市场管理的法律和政策，提高法律法规及政策的透明度；拓宽市场信息渠道，公开土地交易信息、交易程序、收费标准，广泛采用招标、拍卖手段，实行挂牌公告方式交易，正确引导投资。
（三）修正扭曲的土地价格 宾斯温格（Binswanger.H.P，1994）指出，持续存在的土地、劳力、信用以及商品市场的扭曲是资源利用率下降和经济发展迟缓的主要原因。依据市场价格规律科学界定地价是规范市场交易行为的关键。流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向农村集体经济组织购买；对国有企业的存量土地（主要是无偿或低价划拨的土地）收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费。对土地进行聚类分级，以土地的好坏、位置的优劣以及供求关系等制定合理的、不同的土地价格，客观反映不同地域土地经济价值的差异，并实行价格公开，接受社会的监督检查。
（四）完善信息服务体系
1.土地公开交易制度。一是建立有形市场。二是政府要公开交易信息，提高信息服务水平。
2.基准地价定期公布和更新制度。基准地价是政府对各级土地或均质地域及其商业、住宅、工业等土地利用类型分别评估的土地使用权平均价格，是分用途的土地使用权区域平均价格，因而在整个地价体系中，基准地价可以作为区域土地均衡价格的判断标准。
各级土地行政主管部门要依照法律规定，建立和及时更新基准地价、土地交易信息发布制度。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化，适时进行调整。基准地价的基本内容要以适当形式在指定场所或媒体上公布，并接受查询。要加大基准地价应用力度。依据基准地价，评定标定地价，确定土地出让的最低价。确定的宗地最低价，要作为考核协议出让土地时土地资产是否流失的标准。二级市场的土地转让价格的形成应以政府制定的基准地价为依据，根据土地供求关系进行调整。对市场交易中的土地申报价格，要依据标定地价进行审核，凡土地转让申报价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可以行使优先购买权。
3.土地登记可查询制度。对涉及土地出让、转让、出租、抵押等的土地权属及地价进行登记（涵盖交易土地的数量、位置、用途、交易日期、价格、买卖双方姓名等），并采取切实措施增加土地登记覆盖面，建立土地资料库和信息查询系统，创造条件实现全国土地市场联网，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用。除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询，做到查询资料全面、查证及时、鉴证准确。使得管理者、投资者、中介机构以及土地市场的其他参与者更方便地了解最充分的信息，方便投资决策，正确引导土地供求。
4.打造信息组织。建立土地市场信息、交易代理、市场咨询、投资策划、行情预测和评估等服务系统及相应的服务机构，扩大和增加土地交易所、经纪人等服务网络，使信息服务专业化、社会化、企业化是加速农地流转、实现土地资源优化配置的关键。一是土地投资经营公司。二是土地评估事务所。三是土地融资公司。四是土地保险公司。五是委托代理机构。六是土地租赁公司。七是土地证券公司。
